Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 10 de noviembre de 2020, asunto C-644/18, por la que se resuelve el recurso por incumplimiento contra la República de Italia, en relación con la Directiva 2008/50/CE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), asunto C-644/18, ECLI:EU:C:2020:895
Palabras clave: Contaminación atmosférica. Valores límite de inmisión. Micropartículas PM10.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho.
La Comisión Europea tras haber examinado los informes presentados por la República Italiana sobre la evolución de las concentraciones de PM10 en el aire ambiente en relación con el período comprendido entre 2008 y 2012 en las zonas consideradas, remitió requerimiento por infracción la Directiva 2008/50, debido a la superación persistente de los valores límite aplicables a esas concentraciones durante dicho período.
La respuesta al requerimiento previo no satisfizo a la Comisión que elevó dictamen motivado n el que consideró, en primer lugar, que se había incumplido de manera persistente y continuada, en el período comprendido entre 2008 y 2015, el valor límite diario fijado para las PM10 en las zonas enumeradas en el dictamen y el valor límite anual fijado para las PM10 en algunas de estas zonas.
b. Inclusión de los extractos más destacados.
65. Con carácter preliminar, procede señalar, en primer lugar, que la Comisión imputa a la República Italiana haber incumplido, sistemática y persistentemente, las obligaciones dimanantes del artículo 13 de la Directiva 2008/50, en relación con su anexo XI, en las zonas y las aglomeraciones objeto del presente recurso, desde el 1 de enero de 2008 hasta la fecha de expiración del plazo señalado en el dictamen motivado, a saber, el 28 de junio de 2017 (…)
67. (…), la Comisión precisó, a la luz de los datos relativos a la calidad del aire correspondientes a 2017, algunas de sus imputaciones y, conforme a la corrección relativa a dicho escrito, adaptó ciertas de sus pretensiones. Así, en lo que respecta a las pretensiones relativas a los rebasamientos del valor límite anual fijado para las PM10, la Comisión indica en dicho escrito de réplica, leído conjuntamente con la corrección de este, que, en las zonas IT0508 e IT0509 (aglomeración de Venecia-Treviso), los rebasamientos se produjeron en 2009, 2011 y 2015; en la zona IT1212 (valle del Sacco) desde 2008 hasta 2016; en la zona IT0306 (aglomeración de Milán), desde 2008 hasta 2013 y en 2015, y en la zona IT0511 (aglomeración de Vicenza) en 2011, 2012 y 2015. Habida cuenta de estos datos actualizados, la Comisión añade, por otra parte, en lo referente a este mismo valor límite, que se rebasó en las zonas IT0308 (aglomeración de Brescia), IT0309 (Lombardía, llanura con elevada urbanización A) e IT0310 (Lombardía, llanura con elevada urbanización B) desde 2008 hasta 2013 y en 2015 y 2017, y en la zona IT0118 (aglomeración de Turín) desde 2008 hasta 2012 y en 2015 y 2017.
70. Se ha de recordar que la imputación basada en la inobservancia de la obligación establecida en el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/50 debe apreciarse teniendo en cuenta la jurisprudencia reiterada según la cual el procedimiento contemplado en el artículo 258 TFUE se basa en la comprobación objetiva del incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le impone el Tratado FUE o un acto de Derecho derivado [sentencias de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 68, y de 30 de abril de 2020, Comisión/Rumanía (Superación de los valores límite para las PM10), C‑638/18, no publicada, EU:C:2020:334, apartado 67 y jurisprudencia reiterada].
71. Así, el Tribunal de Justicia ya ha declarado en numerosas ocasiones que la superación de los valores límite fijados para las PM10 en el aire ambiente basta por sí sola para declarar un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, en relación con su anexo XI [sentencias de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 69, y de 30 de abril de 2020, Comisión/Rumanía (Superación de los valores límite para las PM10), C‑638/18, no publicada, EU:C:2020:334, apartado 68 y jurisprudencia reiterada].
72. Pues bien, en el caso de autos, los datos que resultan de los informes anuales de calidad del aire, presentados por la República Italiana en virtud del artículo 27 de la Directiva 2008/50, muestran que, de 2008 a 2017 inclusive, los valores límite diario y anual fijados para las PM10 se superaron muy regularmente en las zonas citadas en el apartado 1 de la presente sentencia.
73. Por lo que en particular se refiere al número de superaciones del valor límite diario fijado para las PM10, de estos datos resulta que, prácticamente en la totalidad de las veintisiete zonas y aglomeraciones objeto del presente recurso, cuando el número máximo de treinta y cinco superaciones de dicho valor límite se respeta en un determinado año, ese año viene precedido y va seguido sistemáticamente de uno o varios años en los que se producen superaciones excesivas de dicho valor. (…)
78. Procede desestimar asimismo la alegación de la República Italiana según la cual la Directiva 2008/50 meramente consagra una obligación de reducción progresiva de los niveles de concentración de PM10 y, por tanto, la superación de los valores límite que fija para las PM10 solo tiene como efecto obligar a los Estados miembros a adoptar un plan de calidad del aire.
79. En efecto, esta alegación no halla fundamento ni en el tenor de esta Directiva ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (…)
80. (…) tal interpretación dejaría la consecución del objetivo de proteger la salud humana, recordado en el artículo 1, punto 1, de la Directiva 2008/50, a la entera discreción de los Estados miembros (…)
81. Tampoco puede prosperar la alegación de la República Italiana de que el rebasamiento de los valores límite fijados para las PM10 no puede imputarse exclusivamente al Estado miembro en cuestión, dado que, por un lado, la diversidad de fuentes de contaminación del aire, algunas de ellas de origen natural y otras sujetas a las políticas de la Unión, en particular en los ámbitos del transporte, la energía y la agricultura, reduce las posibilidades de que un Estado miembro intervenga sobre esas fuentes y cumpla los valores límite fijados para las PM10, y, por otro lado, las zonas y las aglomeraciones en cuestión presentan particularidades topográficas y climáticas especialmente desfavorables para la dispersión de los contaminantes. En opinión de este Estado miembro, no se puede considerar probado el incumplimiento si la Comisión no aporta la prueba de que la violación reprochada es imputable en exclusiva al Estado miembro encausado.
84. (…) el legislador de la Unión fijó los valores límite que en ella se recogen para proteger la salud humana y el medio ambiente, teniendo plenamente en cuenta que los contaminantes atmosféricos proceden de múltiples fuentes y actividades y que las diversas políticas, tanto nacionales como de la Unión, pueden tener impacto a este respecto.
88. En lo atinente, en particular, a la alegación de la República Italiana de que las políticas europeas en materia de transporte contribuyeron a que se superasen en Italia los valores límite fijados para las PM10, en particular porque no tuvieron en cuenta la cantidad de dióxido de nitrógeno que realmente emiten los vehículos, y en concreto los diésel, procede señalar que el presente recurso por incumplimiento se refiere a los niveles de concentración de las PM10, y no a los de dióxido de nitrógeno.
89. (…) las particularidades topográficas y climáticas especialmente desfavorables para la dispersión de los contaminantes que pudieran presentar las zonas y las aglomeraciones de que se trata no pueden eximir al Estado miembro encausado de la responsabilidad por el rebasamiento de los valores límite fijados para las PM10.
91. Por lo que respecta a la alegación basada en el alcance de la referencia al «margen de tolerancia», que figura en los artículos 13, 22 y 23 de la Directiva 2008/50 y en su anexo XI, según la cual el cumplimiento de los valores límite de concentración siempre debe incluir ese margen de tolerancia, por lo que solo hay violación de esta Directiva si se demuestra que el rebasamiento sobrepasa dicho margen, procede hacer constar que, conforme al tenor del artículo 2, punto 7, de dicha Directiva, un «margen de tolerancia» es el porcentaje del valor límite en que puede superarse ese valor «en las condiciones establecidas por la [Directiva 2008/50]»
94. (…) es preciso hacer constar que no se reconoció ningún margen de tolerancia a la República Italiana en virtud del artículo 22, apartados 3 y 4, de la Directiva 2008/50, de manera que esta alegación que formula tampoco puede prosperar.
104. En primer término, la calificación, por el Tribunal de Justicia, de la superación de los valores límite durante varios años de «sistemática y persistente» demuestra por sí misma, sin que sea necesario examinar de manera detallada el contenido de los planes de calidad del aire elaborados por el Estado miembro de que se trate, que este no ha llevado a ejecución medidas adecuadas y eficaces para que el período en que se superan los valores límite fijados para las PM10 sea «lo más breve posible» (sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, apartados 115 a 117).
105. En segundo término, la superación de los valores límite durante un período prolongado constituye un indicio importante de que el Estado miembro no ha cumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50. La duración de las futuras superaciones estimadas de los valores límite también debe tomarse en consideración, como indicó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 22 de febrero de 2018, Comisión/Polonia (C‑336/16), apartado 99, al evaluar los planes de calidad del aire, y un plazo particularmente prolongado solo puede estar justificado en caso de que concurran circunstancias excepcionales.
106. En tercer término, procede tener en cuenta el nivel absoluto de la superación de los valores límite. Cuanto mayor duración tenga una superación de magnitud considerable, mayor será la ineficacia que revelan las medidas ya adoptadas para mejorar la calidad del aire.
107. En cuarto término, una tendencia al alza o la inexistencia de variaciones sustanciales en niveles de concentración que ya sobrepasan los valores límite autorizados por la Directiva 2008/50 constituyen elementos adicionales que revelan el carácter inadecuado de las medidas adoptadas.
130. Del artículo 23, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2008/50 resulta que, cuando se superan los valores límite aplicables a las concentraciones de PM10 después del plazo previsto para su aplicación, el Estado miembro de que se trate está obligado a elaborar un plan de calidad del aire que satisfaga determinadas exigencias.
131 . Así, dicho plan debe recoger las medidas adecuadas para que el período en que se superen los valores límite sea lo más breve posible y puede incluir además medidas específicas destinadas a proteger a los sectores vulnerables de la población incluidos los niños. (…)
138. En el caso de autos, procede señalar, con carácter preliminar, que la República Italiana incumplió, de manera sistemática y persistente, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2008/50, en relación con su anexo XI, en las zonas y las aglomeraciones objeto del presente recurso, entre 2008 y 2017, como resulta del examen de la primera imputación de la Comisión.
146. Habida cuenta de los elementos que figuran en los apartados 138 a 145 de la presente sentencia, procede declarar que es manifiesto que la República Italiana no adoptó oportunamente medidas adecuadas que permitieran garantizar que el período de superación de los valores límite fijados para las PM10 fuera lo más breve posible en las zonas y las aglomeraciones de que se trata. De esta forma, la superación de los valores límite diario y anual fijados para las PM10 fue sistemática y persistente durante, al menos, ocho años en dichas zonas, pese a la obligación que incumbía a este Estado miembro de adoptar todas las medidas adecuadas y eficaces para satisfacer la exigencia de que el período de superación fuera lo más breve posible.
150. Así, desde esta perspectiva, el artículo 23 de la Directiva 2008/50 exige que, en caso de constatarse un rebasamiento de los valores límite fijados para las PM10, tal situación debe llevar con la mayor rapidez posible al Estado miembro de que se trate no solo a adoptar medidas adecuadas en un plan de calidad del aire, sino también a ejecutarlas, de manera que el margen de maniobra de que dispone en caso de superación de estos valores límite está, en este contexto, limitado por esta exigencia.
153. Procede desestimar asimismo, en este contexto, a la luz de cuanto antecede, la alegación de la República Italiana basada en los principios de proporcionalidad, subsidiariedad y equilibrio entre los intereses públicos y privados, que, en su opinión, permiten que se autoricen aplazamientos, incluso muy prolongados, para cumplir los valores límites establecidos por la Directiva 2008/50. El Tribunal de Justicia ya ha declarado que, conforme al artículo 23, apartado 1, de esta, los planes de calidad del aire deben ser adoptados sobre la base del principio de equilibrio entre el objetivo de reducir el riesgo de contaminación y los diferentes intereses públicos y privados en juego [véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, apartado 106, y de 24 de octubre de 2019, Comisión/Francia (Superación de los valores límite de dióxido de nitrógeno), C‑636/18, apartado 79].
154. Si bien el referido artículo 23, apartado 1, no puede exigir, en caso de que se superen los valores límite contemplados en la Directiva 2008/50, que las medidas adoptadas por un Estado miembro en aplicación de dicho equilibrio garanticen el cumplimiento inmediato de esos valores límite para que puedan considerarse adecuadas, de ello no se deduce, sin embargo, que el artículo 23, apartado 1, a la luz de dicho principio, pueda constituir un supuesto adicional de prórroga general, en su caso sine die, del plazo para respetar esos valores, que tienen por objeto proteger la salud humana, habida cuenta de que el artículo 22 de dicha Directiva es, como se ha señalado en el apartado 81 de la presente sentencia,
Comentario del Autor:
Aviso a navegantes, en ciudades como Madrid y Barcelona se vienen superando o se han venido superando los valores límite de inmisión de NOx y partículas. En este caso, el asunto no va de óxidos de nitrógeno sino de micropartículas (PM10) en relación con determinadas zonas de Italia. Es una cuestión de salud pública, ya que a pesar de que el reciente informe de la Agencia Europea del medio ambiente señala que la mejora de la calidad del aire ha dado lugar a una reducción significativa de las muertes prematuras en la última década en Europa, casi todos los europeos siguen sufriendo los efectos de la contaminación atmosférica, que provoca unas 400 000 muertes prematuras en el continente.
En esta sentencia, el TJUE condena a la República de Italia por incumplimiento sistemático y permanente de la Directiva relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en relación a los valores límite aplicables a las concentraciones de partículas PM10, y al haber continuado superándolos en un buen número de zonas. El Tribunal no acepta ni una sola de las excusas en relación a esta superación de las normas de calidad del aire. Del mismo modo, también le condena por no haber adoptado en tiempo y con la eficacia necesaria los planes necesarios para reducir esta contaminación. La sentencia no deja lugar a dudas del incumplimiento en un tema tan importante para la salud de las personas como lo es la contaminación atmosférica, principalmente en grandes urbes, a causa de las micropartículas (PM10) que se acaban depositando en los alvéolos pulmonares y son causantes de la mayor parte de las enfermedades broncorespiratorias derivadas de la contaminación atmosférica.
