Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 junio de 2023 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 92/43, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (art. 6.3)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala segunda, asunto C‑721/21, ECLI:EU:C:2023:477
Palabras clave: Natura 2000. Evaluación adecuada. Proyecto de urbanización. Exoneración. Motivación
Resumen:
El Tribunal Supremo de Irlanda suspendió el proceso que fiscalizaba sobre la legalidad de la autorización de un proyecto de urbanización (320 viviendas) próximo a dos lugares protegidos Natura 2000 y planteó varias cuestiones al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho europeo aplicable.
El litigio trae causa de la decisión de la Agencia de Ordenación del Territorio que consideró innecesario someter el citado Proyecto a las evaluaciones ambientales previas establecidas en el Derecho de la Unión Europea, esto es, la evaluación de impacto ambiental regulada en la Directiva EIA/2011 y la “evaluación adecuada” prevista en la Directiva de hábitats, pese a que varias asociaciones ambientales (entre ellas, la demandante) alegaron en el procedimiento administrativo que dañaría dichos espacios protegidos.
El juez remitente quería saber, principalmente, los requisitos de motivación exigibles a las decisiones administrativas que exoneran un proyecto de la evaluación prevista en la Directiva de hábitats. Además, solicitó pronunciamiento sobre la posibilidad de considerar, al adoptar dicha decisión, las medidas adoptadas para reducir los efectos ambientales del Proyecto.
El Tribunal de Justicia, teniendo en cuenta su jurisprudencia consolidada en la materia, establece que dicha decisión debe justificarse teniendo en cuenta las rigurosas exigencias sobre la evaluación a realizar en estos casos (principio de precaución, incluido). Además, entiende que la Directiva de hábitats no se opone a la consideración la decisión de características intrínsecas del proyecto dirigidas a limitar el daño ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
32 Ni el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 ni ninguna otra disposición de esta establecen exigencias relativas a la motivación de las decisiones adoptadas con arreglo a ese artículo 6, apartado 3.
33 Dicho lo anterior, en primer lugar, procede recordar que el derecho a una buena administración, en la medida en que refleja un principio general del Derecho de la Unión, conlleva exigencias que los Estados miembros han de respetar cuando ponen en práctica el Derecho de la Unión. Entre estas exigencias, la obligación de motivación de las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales reviste una importancia muy especial, por cuanto ofrece al destinatario la posibilidad de defender sus derechos en las mejores condiciones posibles y de decidir con pleno conocimiento de causa si le es útil interponer un recurso contra dichas decisiones. Es igualmente necesaria para permitir a los órganos jurisdiccionales el control de la legalidad de las referidas decisiones (sentencia de 9 de noviembre de 2017, LS Customs Services, C‑46/16, EU:C:2017:839, apartados 39 y 40 y jurisprudencia citada).
34 En segundo lugar, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, mediante un control previo, que un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar de que se trate o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable al citado lugar únicamente se autorice en la medida en que no cause perjuicio a la integridad de dicho lugar (sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, apartado 117 y jurisprudencia citada).
38 En segundo término, según reiterada jurisprudencia, una adecuada evaluación de las repercusiones de un plan o proyecto implica que, antes de la aprobación de este, es preciso identificar, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que, por sí solos o conjuntamente con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación del lugar protegido. Las autoridades nacionales competentes solo autorizarán una actividad si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad de ese lugar. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde el punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, apartado 120 y jurisprudencia citada).
39 Según la jurisprudencia, esa evaluación no puede comportar lagunas y debe contener constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas, que permitan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas en el lugar considerado (sentencias de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, apartado 39 y jurisprudencia citada, y de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 49).
40 Dicha exigencia implica que, tras una evaluación adecuada, la autoridad competente pueda indicar suficientemente los motivos que le hayan permitido, con carácter previo a la concesión de la autorización en cuestión, adquirir la certeza, a pesar de los dictámenes en contrario que puedan haberse emitido, de que toda duda científica razonable queda excluida en lo referente a las repercusiones medioambientales de las obras previstas en el lugar de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2018, Hoflohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 51).
41 Tales exigencias de motivación también deben cumplirse cuando, como sucede en el presente asunto, la autoridad competente aprueba un proyecto que puede afectar a un lugar protegido sin exigir una evaluación adecuada en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43.
42 De ello se desprende que, cuando una autoridad competente decida autorizar un proyecto de ese tipo sin exigir una evaluación adecuada, en el sentido de dicha disposición, aunque el Derecho de la Unión no exige que esa autoridad responda, en la motivación de tal decisión, una por una, a todas las cuestiones de hecho y de Derecho planteadas por los interesados durante el procedimiento administrativo, dicha autoridad debe, no obstante, indicar de modo suficiente los motivos que le hayan permitido, antes de conceder tal autorización, tener la certeza de que, a pesar de los dictámenes contrarios y de las dudas razonables que hayan podido expresarse en ellos, ha quedado excluida cualquier duda científica razonable sobre la posibilidad de que el proyecto afecte de forma apreciable a dicho lugar.
47 En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que el hecho de que se tengan en cuenta las medidas destinadas a evitar o a reducir los efectos negativos de un plan o proyecto sobre el lugar afectado a la hora de valorar la necesidad de realizar una evaluación adecuada presupone que es probable que el lugar se vea afectado de forma apreciable y que, por consiguiente, es necesario proceder a tal evaluación. Corrobora esta conclusión el hecho de que deba efectuarse un análisis completo y preciso de las medidas para evitar o reducir posibles efectos apreciables sobre el lugar afectado, pero no en la fase de evaluación previa, sino precisamente en la de evaluación adecuada. Además, en opinión del Tribunal de Justicia, tener en cuenta tales medidas ya en la fase de evaluación previa podría poner en peligro el efecto útil de la Directiva 92/43, en general, y el de la fase de evaluación, en particular, ya que esta perdería su objeto y podría eludirse, pese a que constituye, no obstante, una garantía esencial establecida por dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2018, People Over Wind y Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, apartados 35 a 37).
48 No obstante, tales consideraciones no deben tener por efecto excluir que se tengan en cuenta, en la fase de evaluación previa de un proyecto, todos los elementos inherentes al proyecto que tengan por efecto reducir las repercusiones negativas en el lugar afectado.
49 Así pues, cuando tales elementos se integran en el diseño de un proyecto no con el fin de reducir las repercusiones negativas de dicho proyecto en el lugar afectado, sino como características estándar exigidas para todos los proyectos del mismo tipo, no puede considerarse, en particular, que tales elementos constituyan un indicio de un probable perjuicio significativo para ese lugar, a diferencia de las medidas mencionadas en los apartados 46 y 47 de la presente sentencia.
50 Pues bien, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, resulta que la incorporación de las medidas mencionadas en el apartado 9 de la presente sentencia en la concepción de proyectos como el controvertido en el litigio principal es exigida, con carácter general, por instrumentos de planificación y que, en el caso de autos, era exigida por el plan de desarrollo del Condado de Meath 2013‑2019, que, además, fue objeto de una evaluación medioambiental con arreglo a la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30).
51 Por consiguiente, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43, interpretado a la luz del principio de cautela, no se opone a que se tengan en cuenta tales medidas durante la fase de evaluación previa de esos proyectos.
Comentario de la Autora:
La Sentencia contiene aportaciones relevantes sobre la evaluación exigida por la Directiva de hábitats frente a actuaciones antrópicas (proyectos, planes y programas) que pueden dañar los espacios Natura 2000 y, más en concreto, sobre la primera fase de dicha evaluación, es decir, la decisión sobre la procedencia de realizar, o no, la evaluación “apropiada” prevista en dicha norma y la motivación exigible a la misma.
El Tribunal de Justicia extiende las rigurosas exigencias de motivación establecidas en su jurisprudencia sobre la “evaluación adecuada” prevista en la citada Directiva a esta decisión administrativa previa, pese a que la Directiva tampoco diga nada al respecto. Según la Sentencia, la Directiva no obliga a la autoridad competente a responder a todas las cuestiones planteadas en el procedimiento administrativo (por ejemplo, dictámenes contrarios) pero dicha autoridad debe indicar los motivos por los que llega al convencimiento de que no existe ninguna científica razonable sobre la posibilidad de que el proyecto incida significativamente en dicho lugar.
Reviste interés también la conclusión de que la Administración, a la hora de decidir sobre el sometimiento, o no, de un proyecto a evaluación ambiental, puede tener en cuenta aquellos elementos intrínsecos del mismo que reducen sus efectos dañinos sobre el espacio (en nuestro caso, instalaciones depuradoras exigidas con carácter general por la normativa urbanística) pues matiza la jurisprudencia del caso “People Over Wind” (2018).
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 de junio de 2023, asunto C‑721/21.
