Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de septiembre de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva 92/43, de hábitats (art. 6. 3): la prórroga de la autorización de un proyecto que ha caducado equivale a la aprobación inicial y requiere una evaluación ambiental de sus efectos
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala Primera), asunto C‑257/19, ECLI:EU:C:2020:680
Palabras clave: Natura 2000. Evaluación ambiental. Proyectos. Autorización. Prórroga.
Resumen:
El Tribunal Superior de Irlanda planteó al Tribunal de Justicia seis cuestiones sobre la Directiva de hábitats antes de resolver el recurso de anulación interpuesto por una asociación ambiental (Friends of the Irish Environment) contra la decisión de la Administración de prorrogar la licencia urbanística para construir una instalación de regasificación de gas natural licuado próxima a dos espacios Natura 2000. La autorización se concedió en 2008 y tenía un plazo de vigencia de diez años pero las obras no llegaron a realizarse en dicho período. Además, en la concesión inicial no se tuvo en cuenta la afección del proyecto a los dichos espacios pues la Directiva no se había incorporado correctamente al ordenamiento interno y no preveía la evaluación ambiental específica establecida en dicha norma europea.
Las cuestiones planteadas se centraban fundamentalmente en la aplicabilidad del art. 6. 3 de la Directiva de hábitats a la prórroga de la autorización del proyecto y al alcance que debía tener, en caso afirmativo, nueva la evaluación ambiental.
El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina consolidada en este ámbito y recurriendo al concepto de “autorización” establecido en la Directiva de evaluación ambiental de proyectos, concluye que, a efectos de la Directiva de hábitats, la decisión de prorrogar el plazo de ejecución de un proyecto es equiparable a su aprobación inicial cuando la autorización primigenia ha caducado sin realizarse las obras.
En cuanto a la evaluación ambiental de tal decisión administrativa (prorrogar la autorización), la Sentencia establece que la autoridad competente debe valorar la necesidad de la misma y su alcance (completa o parcial), teniendo en cuenta las circunstancias concurrentes (tipo de evaluación previa realizada; evolución de los datos ambientales y científicos; cambios en el proyecto; o, existencia de otros planes y proyectos en la zona).
El Tribunal de Justicia precisa que, conforme a la su doctrina reiterada sobre la evaluación ambiental de las actuaciones en espacios Natura 2000, se requiere la misma, cuando no pueda descartarse, conforme a los mejores conocimientos científicos, que el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación del espacio protegido. En este sentido, entiende que la evaluación inicial del proyecto solo podría haber excluido dicho riesgo si sus conclusiones permitieron disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de la obra y a reserva de la ausencia de cambios en los datos ambientales y científicos pertinentes, de la posible modificación del proyecto o de la existencia de otros planes o proyectos.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 33 En el presente caso, la resolución por la que se prorroga un plazo inicialmente fijado para la construcción de una terminal de regasificación de gas natural licuado, cuyas obras no se han iniciado, cumple esos criterios y, por lo tanto, debe considerarse referente a un «proyecto» en el sentido de la Directiva EIA.
34 En consecuencia, debe considerarse igualmente que tal resolución se refiere a un «proyecto», en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats.
35 No obstante, tal y como pone de manifiesto la Abogada General en el punto 32 de sus conclusiones si, atendiendo en particular a su persistencia, su naturaleza o sus condiciones de ejecución, debe entenderse que ciertas actividades constituyen una operación única, estas actividades podrán ser consideradas como un único y mismo proyecto a efectos del artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats, dispensado, por tanto, de un nuevo procedimiento de evaluación en virtud de esta disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, EU:C:2010:10, apartados 47 y 48, y de 7 de noviembre de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment y otros, C‑293/17 y C‑294/17, EU:C:2018:882, apartados 78 y 80).
36 En el presente caso, de la resolución de remisión se desprende que la autorización controvertida se refiere al mismo proyecto que el autorizado originalmente.
50 A este respecto, tal y como se ha señalado en el apartado 27 de la presente sentencia, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats establece un procedimiento de evaluación en el que aparecen dos fases diferenciadas y la primera, mencionada en la primera frase de esta disposición, impone a los Estados miembros la realización de una evaluación adecuada de las repercusiones de un plan o un proyecto en un lugar protegido cuando exista la probabilidad de que dicho plan o proyecto afecte de manera apreciable a ese lugar (sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, UE:C:2019:622, apartado 119 y jurisprudencia citada).
51 Teniendo en cuenta, en particular, el principio de cautela, se considera que tal riesgo existe desde el momento en que no pueda excluirse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el plan o el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación de dicho lugar. Esta posibilidad debe apreciarse, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por tal plan o proyecto (sentencia de 29 de julio de 2019, Inter-Environnement Wallonie y Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, apartado 134).
53 Así pues, una evaluación efectuada en cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no puede considerarse apropiada si presenta lagunas y no contiene constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas para el lugar protegido (sentencia de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España, C‑404/09, EU:C:2011:768, apartado 100).
54 Es importante añadir la necesidad de tener igualmente en cuenta las evaluaciones que, en su caso, se hubieran podido realizar durante las autorizaciones previas, a fin de evitar que un mismo plan haya de someterse a varias evaluaciones medioambientales que cumplan todas las exigencias de la Directiva (véanse, por analogía, la sentencia de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, apartado 55, así como la de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑567/10, EU:C:2012:159, apartado 42).
55 Sin embargo, la consideración de esas evaluaciones previas al conceder una autorización que prorrogue el período de construcción de un proyecto, como es la autorización controvertida, únicamente puede excluir el riesgo de que se produzcan efectos significativos en un lugar protegido si esas evaluaciones contienen conclusiones completas, precisas y definitivas capaces de disipar toda duda científica razonable sobre los efectos de las obras, y siempre que los datos ambientales y científicos pertinentes no hayan cambiado, que el proyecto no se haya modificado y que no haya otros planes o proyectos que deban tenerse en cuenta.
58 De ello se desprende, por un lado, que no puede descartarse que un proyecto de esta índole pueda afectar de forma significativa a dichos lugares y, por otro, que estas circunstancias, que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, pueden exigir que una autorización como la autorización controvertida vaya precedida de la evaluación adecuada de las repercusiones que exige el artículo 6, apartado 3, de la Directiva hábitats. De ello se resulta igualmente que esa evaluación no puede ser una simple actualización de la evaluación que pudiera haberse realizado anteriormente, sino que debe consistir en una evaluación completa de las repercusiones de todo el proyecto en los mismos lugares.
59 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión que corresponde a la autoridad competente evaluar si la resolución por la que se prorroga el plazo inicialmente fijado en una autorización inicial que ha caducado, para la ejecución de un proyecto de construcción de una terminal de regasificación de gas natural licuado, debe ser objeto de la evaluación adecuada de las repercusiones prevista en el artículo 6, apartado 3, primera frase, de la Directiva hábitats y, en su caso, si esa evaluación debe referirse al proyecto en su totalidad o a una parte de este, teniendo en cuenta, en particular, tanto la evaluación previa que se haya podido realizar, como la evolución de los datos ambientales y científicos pertinentes, así como los cambios que se hayan producido en el proyecto o la existencia de otros planes o proyectos. Esta evaluación de las repercusiones debe llevarse a cabo cuando no pueda excluirse, sobre la base de los mejores conocimientos científicos en la materia, que el proyecto pueda afectar a los objetivos de conservación del lugar en cuestión. Una evaluación previa de ese proyecto, realizada antes de la aprobación de la autorización inicial de este, solo podrá excluir ese riesgo si contiene conclusiones completas, precisas y definitivas capaces de disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de la obra y a reserva de la ausencia de cambios en los datos ambientales y científicos pertinentes, de la posible modificación del proyecto o de la existencia de otros planes o proyectos.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aborda el tema recurrente de la evaluación ambiental de proyectos en espacios de la Red Natura 2000 si bien este caso se refiere a la cuestión novedosa de la prórroga de una autorización caducada sin realizarse el proyecto.
La conclusión del Tribunal de Justicia es clara. La decisión de prorrogar la autorización está sujeta al art. 6.3 de la Directiva (evaluación ambiental) y, por tanto, la autoridad competente debe decidir, caso por caso, su procedencia y alcance a la luz de las exigencias de dicho precepto. En este sentido, deberá tenerse en cuenta no solo la evaluación ambiental primigenia sino también las circunstancias concurrentes (esencialmente la evolución ambiental y científica, posibles cambios en el proyecto; o, la ejecución de otros proyectos o planes). En cuanto a la evaluación ambiental inicial, únicamente podrán considerarse sus conclusiones si, en su día, se cumplieron todas las exigencias de la Directiva (entre otras, aplicación del principio de precaución). La evaluación ambiental de la prórroga, en suma, no puede consistir en una mera actualización de la evaluación primigenia, máxime si fue insuficiente, sino que debe evaluarse completamente el efecto de todo el proyecto en los espacios protegidos, teniendo en cuenta los cambios producidos desde entonces.
