Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta), de 23 de noviembre de 2023, por la que se resuelve la cuestión prejudicial en relación con la interpretación del artículo 4, apartado 1, letra e) y 2, letra a), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa. Catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra
Fuente: Asunto C‑84/22
Palabras clave: Derecho a la información ambiental. Excepciones. Comunicaciones internas. Procedimientos de las autoridades públicas. Cosa juzgada.
Resumen: La cuestión prejudicial se plantea en el seno de un litigio entre Right to Know, una organización irlandesa sin ánimo de lucro, y el Primer Ministro irlandés en relación con una solicitud dirigida al Gobierno irlandés el 8 de marzo de 2016, por la que se solicitaba el acceso a todos los documentos relativos a las deliberaciones del Consejo de Ministros sobre las emisiones de gases de efecto invernadero de Irlanda mantenidas en reuniones celebradas entre 2002 y 2016 (en lo sucesivo, «solicitud de acceso a la información medioambiental de 8 de marzo de 2016»). Esta solicitud fue denegada el 27 de junio de 2016, a raíz de un procedimiento de revisión interno.
Esta decisión fue recurrida ante el Tribunal Superior irlandés que en sentencia de 1 de junio de 2018, consideró que la excepción artículo 4.1,letra e), de la Directiva para las «comunicaciones internas» de una autoridad pública era aplicable, dado que las reuniones del Gobierno irlandés debían asimilarse a tales comunicaciones, si bien esta excepción exigía ponderar el interés público atendido por la divulgación y aquel atendido por la denegación de la divulgación, que no figuraba en la decisión denegatoria del Gobierno por lo que la anuló y devolvió la solicitud al Primer Ministro para que la reexaminara.
Mediante decisión de 16 de agosto de 2018, el Primer Ministro, estimó la solicitud de aunque solo parcialmente y la solicitante impugnó la legalidad de esta decisión ante el Tribunal Superior.
La recurrente se opone a la calificación de los documentos solicitados realizada por el Tribunal Superior en su sentencia de 1 de junio de 2018, ya que la recurrente entiende que no procede aplicar la excepción establecida en el artículo 4.1, letra e), de la Directiva 2003/4, para las «comunicaciones internas», sino aplicar la fijada en el mismo artículo 4.2 a), para los «procedimientos» confidenciales de una autoridad pública.
El órgano jurisdiccional remitente considera que las reuniones del Gobierno podrían constituir «procedimientos» confidenciales y que de la lectura del artículo 4 de la Directiva 2003/4 no se aprecia claramente la línea divisoria entre las «comunicaciones internas» y los «procedimientos» confidenciales.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que no es seguro que la asociación recurrente pueda cuestionar la calificación de los documentos como «comunicaciones internas» tal y como señala la sentencia de 1 de junio de 2018 que no fue recurrida y que dada la fuerza de cosa juzgada se opone, a que la asociación recurrente pueda alegar ahora que los documentos solicitados no están comprendidos en el motivo de denegación de acceso establecido para las «comunicaciones internas».
No obstante, a juicio del órgano judicial irlandés remitente, los jueces conservan una facultad de apreciación para autorizar que se proceda al nuevo examen de una cuestión en interés de la justicia, estableciendo un equilibrio entre los derechos enfrentados de las partes y, de forma más general, entre el derecho de acceso a la justicia y el interés público en que los litigios sean resueltos de forma definitiva, si bien tampoco puede excluirse una aplicación estricta la excepción de cosa juzgada solicitada por la parte demandada en el litigio principal.
Destacamos los siguientes extractos:
32. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4 de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que las actas de las reuniones formales del Gobierno de un Estado miembro están comprendidas en la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental establecida en su apartado 1, párrafo primero, letra e), para las «comunicaciones internas» o en aquella establecida en su apartado 2, párrafo primero, letra a), para los «procedimientos de las autoridades públicas».
36. (…) los Estados miembros pueden establecer, con arreglo al artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4, que podrá denegarse una solicitud de información medioambiental cuando se refiera a «comunicaciones internas», teniendo en cuenta, no obstante, el interés público que implica la divulgación de la información solicitada.
37. Por lo que respecta al concepto de «comunicaciones internas», el Tribunal de Justicia ha declarado que el término «comunicación» se refiere a una información dirigida por un autor a un destinatario, entendiéndose que dicho destinatario puede ser bien una entidad abstracta, como los «miembros» de una administración o el «consejo de administración» de una persona jurídica, bien una persona concreta perteneciente a una de dichas entidades, como un empleado o un funcionario [sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, apartado 37].
38. Por su parte, el término «interna» se refiere a la información que no abandona la esfera interna de una autoridad pública, en particular cuando no ha sido divulgada a un tercero o no ha sido puesta a disposición del público [sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, EU:C:2021:35, apartado 42].
39. En el supuesto de que una autoridad pública posea información medioambiental que ha recibido de una fuente externa, esa información también puede ser «interna» si no ha sido o no debería haber sido puesta a disposición del público antes de su recepción por dicha autoridad y si no abandona la esfera interna de esa autoridad después de su recepción por esta [sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, apartado 43].
41. En el caso de autos, la solicitud de acceso se refiere a actas de las deliberaciones del Gobierno que, según la información de que dispone el Tribunal de Justicia, pueden, en principio, estar comprendidas en el concepto de «comunicaciones internas». En efecto, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, en primer lugar, estas actas reflejan información intercambiada entre los miembros de una Administración y, por tanto, de una «autoridad pública», en segundo lugar, en la medida en que se reparten en el seno de dicha Administración, se trata de «comunicaciones» y, en tercer y último lugar, habida cuenta de su confidencialidad, establecida en el artículo 28, apartado 4, punto 3, de la Constitución irlandesa, esas actas no están destinadas a ser divulgadas al público y conservan, por tanto, su carácter «interno».
43. Por lo que se refiere al concepto de «procedimientos de las autoridades públicas», el Tribunal de Justicia ha declarado que el término «procedimientos» remite a las etapas finales de los procesos de toma de decisiones por las autoridades públicas, claramente designadas como procedimientos en el Derecho nacional y cuya confidencialidad debe estar dispuesta por la ley (véase, en ese sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, apartados 63 y 64).
44. En el caso de autos, por lo que respecta a las actas de las deliberaciones del Gobierno, ha quedado acreditado que están comprendidas en el régimen de confidencialidad dispuesto en el artículo 28, apartado 4, punto 3, de la Constitución irlandesa. En cambio, la petición de decisión prejudicial no permite al Tribunal de Justicia determinar si las actas objeto de la solicitud de acceso de Right to Know reflejan las deliberaciones mantenidas durante la fase final de un proceso de toma de decisiones designado como un procedimiento por el Derecho irlandés. Si así fuera, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, dichas actas estarían comprendidas en el concepto de «procedimientos de las autoridades públicas».
45. Por lo tanto, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde realizar al órgano jurisdiccional remitente, no se excluye que, en el presente caso, se cumplan, a la vez, los requisitos de aplicación de la excepción al derecho de acceso establecida en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 y de aquella fijada en el mismo artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a).
46. A este respecto, procede señalar que no es posible una aplicación acumulativa de estas dos excepciones.
49. Además, las dos excepciones corresponden a dos regímenes jurídicos distintos.
50. La protección de las «comunicaciones internas» permite, en efecto, crear, en favor de las autoridades públicas, un espacio protegido para llevar a cabo procesos de reflexión y deliberaciones internas. Se trata de una excepción de alcance particularmente amplio que puede aplicarse en cada una de las etapas del conjunto de los trabajos de dichas autoridades. De ello se deduce que, para determinar si la denegación de acceso a la información sobre la que recae esta excepción está justificada, es preciso delimitar estrictamente la ponderación de los intereses en juego, a saber, los que se oponen a su divulgación y los que la justifican [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden-Württemberg (Comunicaciones internas), C‑619/19, apartados 50, 58.
51. En cambio, la excepción relativa a los «procedimientos de las autoridades públicas» solo se refiere a la información intercambiada en un marco muy específico. Permite a los Estados miembros proteger exclusivamente la información que se refiere a las etapas finales de los procesos de toma de decisiones de las autoridades públicas y que estas, debido a su carácter especialmente sensible, consideran que deben ser confidenciales. Por lo tanto, el ámbito de aplicación de esta excepción es preciso y limitado.
57. Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 4 de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que
– la excepción establecida en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de esta Directiva para las «comunicaciones internas» abarca la información que circula en el seno de una autoridad pública y que, en la fecha de la solicitud de acceso a dicha información, no haya abandonado la esfera interna de tal autoridad, en su caso tras haber sido recibida por esta, y siempre que no haya sido o no debiera haber sido puesta a disposición del público antes de dicha recepción;
– la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de dicha Directiva para los «procedimientos de las autoridades públicas» solo abarca la información intercambiada en el marco de las fases finales de los procesos de toma de decisiones de las autoridades públicas claramente designadas como procedimientos con arreglo al Derecho nacional y respecto de los cuales ese Derecho establece una obligación de confidencialidad; y
– queda excluida la aplicación acumulativa de las excepciones al derecho de acceso establecidas, respectivamente, en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), y en el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de esta misma Directiva, debido a que la segunda disposición, relativa a la protección de los «procedimientos de las autoridades públicas», prevalece sobre la primera, referida a la protección de las «comunicaciones internas».
Sobre las demás cuestiones prejudiciales relacionadas con el efecto de cosa juzgada de la sentencia no recurrida en su momento por la asociación recurrente:
69. (…) procede tomar en consideración los principios en los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, tales como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C‑116/20, apartado 101.
70. En el presente caso, ninguno de los elementos que constan en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia permite afirmar que en el ordenamiento jurídico irlandés no existen vías de recurso que garanticen de modo efectivo la protección de los derechos que la Directiva 2003/4 confiere a los justiciables.
71. Por el contrario, según se desprende de la redacción de la tercera cuestión prejudicial, interpretada a la luz de la información que figura en la resolución de remisión, en el marco del procedimiento ante la High Court (Tribunal Superior), al término del cual esta dictó la sentencia de 1 de junio de 2018, Right to Know pudo invocar la infracción del artículo 4 de la Directiva 2003/4 y ese órgano jurisdiccional examinó su alegación. En particular, desestimó el argumento formulado por Right to Know con objeto de que se declarase que la información solicitada estaba cubierta por la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental establecida en el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2003/4, extremo que han confirmado Right to Know y el Primer Ministro en sus observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia.
72. En estas circunstancias, procede considerar que, en la medida en que, en virtud del Derecho irlandés, los fundamentos de Derecho de la sentencia de la High Court (Tribunal Superior) de 1 de junio de 2018 sobre la inaplicabilidad de esta última disposición gozan de fuerza de cosa juzgada, ese derecho no ha menoscabado la efectividad del Derecho de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 24 de octubre de 2018, XC y otros, C‑234/17, EU:C:2018:853, apartados 55 a 57).
86. (…) procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda a cuarta que el artículo 6 de la Directiva 2003/4, a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece que el principio de fuerza de cosa juzgada impide a una persona que ha obtenido, en una primera sentencia, la anulación de una resolución por la que se denegó su solicitud de acceso a información medioambiental formular, en el marco de un litigio entre las mismas partes sobre la legalidad de una segunda decisión relativa a la misma solicitud de acceso, adoptada para dar curso a la primera sentencia, una alegación basada en la infracción del artículo 4 de la Directiva 2003/4, cuando tal alegación ha sido desestimada en la primera sentencia sin que ello aparezca en el fallo de esta y, ante la ausencia del recurso que hubiera podido interponer el solicitante de acceso, dicha sentencia ha adquirido firmeza. No obstante, en la medida en que las normas procesales internas aplicables lo autoricen, un órgano jurisdiccional nacional debe permitir a esa persona formular la referida alegación para que se restablezca, en su caso, la conformidad de la situación controvertida en el litigio principal con la normativa de la Unión.
Comentario del Autor:
Compleja sentencia interpretativa de dos de las excepciones al derecho a la información ambiental contenidas en el artículo 4 de la Directiva de acceso a la información ambiental. En ella el TJUE interpreta el alcance de la excepción relativa a las “comunicaciones internas” circunscribiéndola a la información que circula en el seno de una autoridad pública y que, en la fecha de la solicitud, no haya abandonado la esfera interna de tal autoridad, y siempre que no haya sido o no debiera haber sido puesta a disposición del público antes de dicha recepción. Por otro lado, determina el alcance de la excepción relativa a “procedimientos de las autoridades públicas” señalando que sólo abarca la información intercambiada en el marco de las fases finales de los procesos de toma de decisiones de las autoridades públicas con arreglo al Derecho nacional y respecto de los que ese Derecho nacional establece una obligación de confidencialidad. En todo caso, ambas excepciones no son acumulativas respecto de una misma solicitud de información.
Por último, el TJUE en relación con la excepción de cosa juzgada de la normativa nacional no se opone a los principios de equivalencia y de efectividad, a pesar de que ello impida a una persona que ha obtenido, en una primera sentencia, la anulación de una resolución por la que se denegó su solicitud de acceso a información medioambiental formular, en el marco de un litigio entre las mismas partes sobre la legalidad de una segunda decisión relativa a la misma solicitud de acceso, adoptada para dar curso a la primera sentencia, una alegación basada en la infracción del artículo 4 de la Directiva 2003/4, cuando tal alegación ha sido desestimada en la primera sentencia.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta), de 23 de noviembre de 2023, asunto C‑84/22.
