Sentencia de 9 de junio de 2011, asunto C‑383/09, Comisión/República Francesa
Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: recurso por incumplimiento; Directiva 92/43/CEE sobre los hábitats; medidas insuficientes para proteger la especie Cricetus cricetus (hámster europeo); Deterioro de los hábitats.
Resumen:
En este asunto la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (en adelante, Directiva hábitats), al no haber adoptado un programa de medidas que permitan una protección rigurosa de la especie Cricetus cricetus (hámster europeo).
La Comisión sostiene que en Alsacia la especie del hámster europeo está amenazada de extinción. Se ha producido una disminución importante de la especie entre los años 2001 y 2007. A juicio de la Comisión, las causas de dicho deterioro resultan de la urbanización y de las prácticas agrícolas. Frente a esta situación, la Comisión entiende que Francia no ha adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso de dicha especie.
La República Francesa alega que las medidas que ha adoptado constituyen un conjunto coherente, proporcionado y adaptado al objetivo de protección estricta del hámster europeo, de conformidad con lo exigido en la Directiva sobre los hábitats. En concreto Francia adoptó un Plan de acción para la regeneración hámster europeo (2007-2011), cuya puesta en práctica ha supuesto, a juicio de este país, el final de la disminución del número de ejemplares, o incluso un ligero aumento de éste. Francia estima que la Comisión no demuestra que el hábitat de dicha especie haya continuado deteriorándose en las zonas de acción prioritaria (ZAP) después de 2007, al igual que no ha probado que la contaminación por nitratos sea perjudicial para la especie.
Por último, Francia alega que, en el «área de recolonización», la obligación de someter todo proyecto a un estudio del impacto sobre los especímenes, los lugares de reproducción o las zonas de descanso del hámster europeo se ve completada por la necesidad de llevar a cabo un estudio particular, que debe realizarse para todos los proyectos que se refieran a una superficie superior a una hectárea, a fin de comprobar los daños que tal proyecto puede causar a la referida especie. No obstante, los proyectos que tengan impacto sobre la especie podrán llevarse a cabo cuando obtengan una exención ministerial. La Comisión considera que no están determinadas con precisión las condiciones para otorgar esta exención y que no se exige medida compensatoria alguna al otorgarse tal exención.
El TJUE considera, en atención a los documentos obrantes en los autos, que puede darse por probada la notable disminución de esta especie en la Alsacia entre los años 2001 y 2007, así como el hecho de que las autoridades francesas eran concientes de la insuficiencia de las medidas adoptadas.
El Tribunal entiende que no han quedado desvirtuadas las alegaciones de la Comisión. En primer lugar, no están determinadas con precisión las condiciones para eximir a los proyectos de la obligación de realizar un estudio ambiental en el área de recolonización. En segundo lugar, no se exige medida compensatoria alguna al otorgarse tal exención. Asimismo, queda acreditado que los proyectos de urbanización inferiores a una hectárea no eran sometidos a ninguna evaluación de sus repercusiones sobre la especie en cuestión, a pesar de que las autoridades galas eran conscientes de su potencial impacto sobre su conservación.
El TJUE concluye que las medidas no eran suficientes para evitar efectivamente el deterioro o la destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso del hámster europeo. Por ello declara que Francia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats, al no haber adoptado un programa de medidas que permitan una protección rigurosa de la especie del hámster europeo.
Destacamos a continuación lo siguientes extractos de la sentencia:
“24 A este respecto, se desprende de los documentos obrantes en autos que, entre 2001 y 2007, el número de madrigueras de hámster europeo en las «zonas núcleo», que han servido de referencia para observar la población de dicha especie, ha pasado de más de 1.160 a menos de 180. Además, según el balance de los recuentos del año 2009, efectuado por la Office national de la chasse et de la faune sauvage, a cuyo contenido no se opone la República Francesa, ninguna población de la referida especie alcanza en Alsacia el umbral mínimo de población viable para la especie, que se estima en 1.500 individuos repartidos en una zona de superficies favorables de 600 hectáreas indivisas.
25 En un escrito de 28 de agosto de 2009, dirigido por el Secretario de Estado de medio ambiente al prefecto de la Région Alsace (en lo sucesivo, «escrito de 28 de agosto de 2009»), se indica que «pese a la aplicación de las medidas previstas en el plan de regeneración en favor del [hámster europeo] (2007-2011) y a las obligaciones mutuas de las partes afectadas por la conservación de la especie, los resultados biológicos obtenidos hasta la fecha son insuficientes para la conservación de dicha especie en Francia» y que, por lo tanto, «es necesario que el dispositivo en favor del hámster europeo sea mejorado de manera clara y rápida, para obtener a corto plazo resultados biológicos que demuestren la regeneración de la especie».
(…)
31 Por otra parte, en lo que respecta al «área de recolonización», las autoridades francesas señalaron, en los escritos dirigidos a la Comisión tras la notificación del dictamen motivado, que la dinámica de adaptación de las prácticas agrícolas, que ha contribuido a la estabilización positiva del número de hámsters europeos en los municipios en los que la presencia histórica de éstos es abundante, se extendería y ampliaría, particularmente, por la puesta en práctica de medidas agro‑medioambientales territorializadas dirigidas a alcanzar, en el año 2011, un 22 % de cultivos favorables a dicha especie en la totalidad del hábitat de dicha área.
32 La República Francesa reconoce asimismo que el desarrollo de la urbanización y de las infraestructuras inherentes a la misma, ha constituido otro factor determinante que ha contribuido al declive de la población del hámster europeo por tener como consecuencia la desaparición y la fragmentación de las superficies agrícolas.
33 Por lo que respecta a las medidas adoptadas por dicho Estado miembro en el ámbito del urbanismo para poner fin al deterioro o a la destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso de la referida especie, ha de señalarse, en primer lugar, que la prohibición de toda nueva urbanización en las ZAP, incluso suponiendo que reviste un carácter realmente vinculante, únicamente afecta, como se indica en el apartado 29 de la presente sentencia, al 2 % del total de las superficies favorables al hámster europeo.
34 En segundo lugar, procede señalar que, si bien en el «área de recolonización» que, según la República Francesa, cubre un 49 % de dichas superficies favorables a la referida especie, debe demostrarse en relación con todo proyecto de urbanización igual o superior a una hectárea la inocuidad sobre dicha especie mediante un estudio específico y si no se aporta dicha prueba el proyecto sólo puede llevarse a cabo a condición de haber obtenido una exención ministerial, los documentos que obran en autos no han permitido desvirtuar las afirmaciones de la Comisión según las cuales, por una parte, no están determinadas con precisión las condiciones para otorgar una exención y, por otra, no se exige medida compensatoria alguna al otorgarse tal exención.
35 En tercer lugar, ha quedado acreditado que los proyectos de urbanización de una superficie inferior a una hectárea no estaban sometidos, a 5 de agosto de 2008, a formalidad alguna que permitiera comprobar su falta de impacto sobre la conservación de la especie de que se trata. Además, del escrito de 28 de agosto de 2009 se desprende que el Secretario de Estado de medio ambiente instó al prefecto de la Région Alsace para que pusiera en marcha un dispositivo que permitiera el seguimiento exhaustivo de dichos proyectos y su análisis para confirmar que no causaban tal impacto. Asimismo exigió que se recordara que la presencia de los referidos hámsters en las superficies afectadas por dichos proyectos «justifica evitar esas zonas o solicitar una exención», sea cual fuere la superficie del proyecto
(…)
37 De todo cuanto antecede se desprende que las medidas puestas en práctica al término del período fijado en el dictamen motivado no eran suficientes para permitir evitar efectivamente el deterioro o la destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso del hámster europeo.
38 Siendo esto así, en lo que respecta al pretendido carácter insuficiente del programa de acción para los años 2008 a 2010 sobre la limitación de la contaminación por nitratos, la Comisión no ha demostrado suficientemente, en cualquier caso, la existencia de una relación entre la utilización de nitratos en la agricultura y el deterioro o la destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso de la referida especie.
39 Habida cuenta de todo cuanto antecede, procede estimar el recurso de la Comisión, con la salvedad de lo indicado en el apartado anterior de la presente sentencia.
40 En consecuencia, procede declarar que, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats, al no haber adoptado un programa de medidas que permitan una protección rigurosa de la especie del hámster europeo.”
Comentario:
El artículo 12, apartado 1, letra d), de la Directiva sobre los hábitats exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV en sus áreas de distribución natural, prohibiendo el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.
La doctrina del TJUE sobre la Directiva hábitats ha establecido que los Estados miembros están obligados a adoptar no solo un marco legislativo completo, sino también medidas concretas y específicas de protección de carácter preventivo. El sistema de protección rigurosa debe permitir que se evite efectivamente el deterioro o la destrucción de los lugares de reproducción de las zonas de descanso de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV.
En este caso concreto, el TJUE se limita a valorar la actuación de la República de Francia a la luz de las exigencias de la Directiva y de la jurisprudencia del Tribunal, sin ofrecer nuevos criterios interpretativos. El Tribunal, de acuerdo con las pruebas aportadas por la Comisión, considera acreditado que las medidas preventivas adoptadas por Francia no fueron suficientes para proteger de modo efectivo el hámster europeo, especie que requiere de una protección estricta.
