Autor: José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Evaluación ambiental estratégica; Protección del medio ambiente; Directiva 2001/42/CE; artículos 2 y 3; protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias; falta de evaluación de impacto medioambiental previa; anulación de un plan o programa; posibilidad de mantener los efectos de un plan o programa; nivel elevado de protección del medio ambiente; requisitos.
Resumen:
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto los requisitos para que pueda ser mantenido en vigor con carácter provisional un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que no ha sido objeto de la evaluación de impacto medioambiental, que era obligatoria de acuerdo con las previsiones de la Directiva.
Esta petición se presentó en el marco en el marco de sendos litigios entre, por un lado, Inter‑Environnement Wallonie ASBL y Terre wallonne ASBL (en lo sucesivo, «Terre wallonne») y, por otro lado, la Región Valona con objeto de que se anule el Decreto del Gobierno valón por el que se modifica el Libro II del Código del medio ambiente, que constituye el Código del agua, respecto a la gestión sostenible del nitrógeno en la agricultura. Las entidades recurrentes entienden que este decreto merece la consideración de plan o programa a los efectos de la Directiva, pero pese a ello no fueron sometidos a evaluación ambiental estratégica en aplicación de la Directiva 2001/42.
El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, en circunstancias como las del asunto principal, en el que conoce de un recurso dirigido a obtener la anulación de un acto nacional que constituye un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 y en el que estima que dicho plan o programa se adoptó sin cumplir la obligación establecida por dicha Directiva de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental previa, ese órgano jurisdiccional, que estima no obstante que el acto impugnado constituye una ejecución adecuada de la Directiva 91/676, puede aplicar una disposición de su ordenamiento nacional que le permite mantener determinados efectos pasados de dicho acto hasta la fecha en que entren en vigor medidas que subsanen la irregularidad declarada.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“42. Dado que la Directiva no contiene normas relativas a las consecuencias que se derivan de la infracción de las disposiciones de procedimiento que establece, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los «planes» o «programas» que puedan tener «efectos significativos en el medio ambiente» en el sentido de la Directiva 2001/42 sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva (…).
44. De ello se desprende que, puesto que la Directiva 2001/42 exige que los «planes» o «programas» deben someterse a una evaluación previa de sus efectos en el medio ambiente, las autoridades competentes están obligadas a adoptar todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de dicha evaluación (véase, por analogía, la sentencia Wells, antes citada, apartado 68).
(…)
46. En consecuencia, los órganos jurisdiccionales que conocen de dichos asuntos deben adoptar, sobre la base de su ordenamiento nacional, medidas dirigidas a la suspensión o a la anulación del «plan» o «programa» que haya sido adoptado sin cumplir la obligación de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental (véase, por analogía, la sentencia Wells, antes citada, apartado 65).
47. En efecto, se incumpliría el objetivo fundamental de la Directiva 2001/42 si los órganos jurisdiccionales nacionales que conocieran de dichos asuntos no adoptaran, en el marco de dichos recursos, y dentro de los límites de la autonomía procesal, las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir que dicho plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de ese programa, pueda aplicarse sin que se haya realizado una evaluación de impacto medioambiental.
48. En el asunto principal, no se discute que el órgano jurisdiccional remitente conoce de un recurso de esa naturaleza. No obstante, procede averiguar si dicho órgano jurisdiccional, en el marco de tal recurso y sin dejar de anular el Decreto impugnado, puede, de manera excepcional y habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto principal, aplicar una disposición nacional que le permite mantener los efectos pasados de dicho Decreto hasta la fecha de entrada en vigor de las medidas que subsanen la irregularidad declarada.
49. Según el órgano jurisdiccional remitente, el mantenimiento de los efectos del Decreto impugnado, adoptado sin cumplir lo dispuesto en la Directiva 2001/42, puede justificarse, por un lado, en la medida en que la anulación de dicho Decreto con efecto retroactivo privaría al ordenamiento jurídico belga de toda medida de transposición, en la Región Valona, de la Directiva 91/676. Por otro lado, tal mantenimiento sería relativamente limitado en el tiempo ya que sólo cubriría el período transcurrido hasta la fecha de entrada en vigor del nuevo Decreto.
(…)
51. El órgano jurisdiccional remitente considera también que el Decreto impugnado, por lo que concierne a las zonas vulnerables, constituye un «programa» en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2001/42, dado que lo exige el artículo 5 de la Directiva 91/676 y fue elaborado por una autoridad a nivel nacional o regional.
52. Por otra parte, aunque en la sentencia Terre Wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, el Tribunal de Justicia sólo se pronunció respecto de los programas de acción exigidos por el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 91/676, como el constituido por la subsección 6 de la sección 3 del Decreto impugnado, el órgano jurisdiccional remitente se inclina por considerar que, dado que el Decreto impugnado impone en todas las zonas, incluidas las zonas vulnerables, medidas y acciones del tipo de las enumeradas en el artículo 5 y en el anexo III de la Directiva 91/676 y destinadas a luchar contra la contaminación producida por los nitratos, dicho Decreto en su conjunto constituye un marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337, de modo que debe calificarse de «plan» o «programa» en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 respecto al cual la evaluación de impacto medioambiental es obligatoria y no está supeditada a la constatación previa de efectos significativos en el medio ambiente.
53. Además, dicho órgano jurisdiccional estima que el Decreto impugnado constituye un sistema organizado e indisociable, de modo que no puede anular únicamente la parte de dicho Decreto relativa a la utilización del nitrógeno en las zonas vulnerables, en concreto la subsección 6 de la sección 3 del mismo.
54. De ese modo, el Conseil d’État indica que, en las circunstancias del asunto principal, debe anular el Decreto impugnado debido a que, aunque éste fue objeto de un trámite de información pública en el que participaron las demandantes en el asunto principal y éstas no pudieron demostrar que la Región Valona no tuvo en cuenta las observaciones que aquéllas formularon durante dicho trámite, no fue sin embargo objeto de una evaluación de impacto medioambiental como la que establece la Directiva 2001/42. No obstante, actuando de ese modo crearía un vacío legal por lo que atañe a la aplicación de la Directiva 91/676, pese a que ésta, adoptada con el fin de mejorar la calidad del medio ambiente, impone el establecimiento, en Derecho nacional, de medidas de transposición y, por otra parte, dicho Decreto fue adoptado con el fin de garantizar la ejecución de la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
55. Pues bien, según dicho órgano judicial, no cabe excluir que el objetivo de un nivel elevado de protección del medio ambiente que, con arreglo al artículo 191 TFUE, persigue la política de la Unión Europea en este sector, se alcance en mayor medida, en el asunto principal, manteniendo los efectos del Decreto anulado durante el corto período de tiempo necesario para que se adopte un nuevo Decreto que mediante una anulación retroactiva.
56. Habida cuenta de las particularidades de este asunto expuestas en los apartados 50 a 55 de la presente sentencia, existe un riesgo de que, al subsanar por medio de la anulación del Decreto impugnado la irregularidad que afecta al procedimiento de adopción de dicho Decreto respecto de la Directiva 2001/42, el órgano jurisdiccional remitente cree un vacío legal incompatible con la obligación que pesa sobre el Estado miembro de adoptar las medidas de transposición de la Directiva 91/676 así como las medidas que debe adoptar dicho Estado para cumplir la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
57. A este respecto, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente no invoca motivos de naturaleza económica para que se le autorice a mantener los efectos del Decreto impugnado en el modo antes señalado, sino que se refiere únicamente al objetivo de protección del medio ambiente, que constituye uno de los objetivos esenciales de la Unión y reviste un carácter tanto transversal como fundamental (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, C‑176/03, Rec. 2005 p. I‑7879, apartados 41 y 42).
58. A la vista de dicho objetivo, podrá autorizarse excepcionalmente al órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta de la existencia de una consideración imperiosa relacionada con la protección del medio ambiente, a que aplique la disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado, siempre que se cumplan los siguientes requisitos.
59. En primer lugar, el Decreto impugnado debe constituir una medida de transposición adecuada de la Directiva 91/676.
60. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar si la adopción y la entrada en vigor del nuevo Decreto que establece, en particular en su artículo 8, el mantenimiento de determinados actos adoptados sobre la base del Decreto impugnado, no permiten evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente que se derivan de la anulación del Decreto impugnado.
61. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe verificar si la anulación del Decreto impugnado crearía un vacío legal, por lo que respecta a la transposición de la Directiva 91/676, que resultase más perjudicial para el medio ambiente. Ése sería el caso si tal anulación supusiera una menor protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dado que ello vulneraría incluso el objetivo esencial de dicha Directiva que consiste en prevenir dicha contaminación.
62. Por último, en cuarto lugar, mantener excepcionalmente los efectos del acto nacional sólo puede justificarse durante el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que permitan subsanar la irregularidad declarada.
63. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión planteada que, cuando un órgano jurisdiccional nacional conoce, sobre la base de su Derecho nacional, de un recurso dirigido a obtener la anulación de un acto nacional que constituye un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 y estima que dicho «plan» o «programa» ha sido adoptado incumpliendo la obligación que establece dicha Directiva de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental previa, ese órgano jurisdiccional debe adoptar todas las medidas generales o particulares previstas por su ordenamiento nacional con el fin de subsanar la omisión de dicha evaluación, incluida la eventual suspensión o anulación del «plan» o «programa» impugnado. No obstante, habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto principal, podrá autorizarse con carácter excepcional al órgano jurisdiccional remitente a aplicar una disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado siempre que:
–dicho acto nacional constituya una medida de transposición adecuada de la Directiva 91/676;
–la adopción y la entrada en vigor del nuevo acto nacional que contiene el programa de acción en el sentido del artículo 5 de esa Directiva no permitan evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente que se derivan de la anulación del acto impugnado;
–la anulación del acto impugnado tenga como consecuencia crear un vacío legal por lo que respecta a la transposición de la Directiva 91/676 que resulte más perjudicial para el medio ambiente en el sentido de que dicha anulación supondría una menor protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias y vulneraría incluso el objetivo esencial de la citada Directiva; y
–el mantenimiento excepcional de los efectos de tal acto sólo cubra el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que subsanen la irregularidad declarada.”
Comentario del Autor:
Este caso no muestra una doctrina sugerente de la Gran Sala del TJUE, que debe ser tomada en consideración con relación a los planes o programas de protección ambiental, que dan cumplimiento a exigencias del Derecho comunitario, cuando se hubiera omitido la correspondiente evaluación ambiental estratégica.
El TJUE aprecia, con carácter general, que los órganos jurisdiccionales que conocen de actos de aprobación de planes o programas, con relación a los cuales no se haya incumplido la obligación de evaluación ambiental estratégica, deben adoptar “medidas dirigidas a la suspensión o a la anulación del «plan» o «programa»”.
No obstante, el presente caso tiene unas particularidades. El Decreto puesto en cuestión, que merece la consideración de plan o programa, es un instrumento que da cumplimiento a las obligaciones de la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura. Por tanto, la anulación de este plan, por la omisión del trámite esencial de evaluación ambiental, puede privar al ordenamiento jurídico belga de toda medida de transposición, en la Región Valona, de la citada Directiva.
Lo que se plantea por tanto al Tribunal es si la anulación del Decreto, por omisión de la evaluación ambiental exigida, es compatible con el mantenimiento de sus efectos durante un tiempo limitado hasta la fecha de entrada en vigor del nuevo Decreto, para evitar el vacío legal que se podría derivar de la anulación del plan o programa.
El Tribunal responde de modo afirmativo a esta cuestión. Entiende que cuando un órgano jurisdiccional haya anulado un plan o programa por emisión de la evaluación ambiental, podrá autorizar con carácter excepcional el mantenimiento, durante el tiempo estrictamente necesario, de determinados efectos de dicho acto nacional, siempre que el plan o programa sea una medida de transposición del Derecho ambiental comunitario y que su anulación genere más efectos negativos en el medio ambiente y de lugar a un vacío legal en el cumplimiento de las obligaciones comunitarias.
