Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Evaluación ambiental estratégica; Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente; ámbito de aplicación; concepto de planes y programas “exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas”; Aplicabilidad de dicha Directiva a un procedimiento de derogación total o parcial de un plan de uso del suelo.
Resumen:
En este caso el TJUE resuelve una cuestión prejudicial sobre la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente:
“A efectos de [dicha] Directiva se entenderá por:
a) “planes y programas”: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
–cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
–que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas”.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre unas asociaciones belgas sin ánimo de lucro, y la Région de Bruxelles-Capitale, relativo a una solicitud de anulación de determinadas disposiciones de la Orden de 14 de mayo de 2009, por la que se modifica la Orden de 13 de mayo de 2004 que ratifica el Código de ordenación del territorio de Bruselas (CoBAT).
Los demandantes en el asunto principal alegan la incompatibilidad de los artículos 58 y 59 del CoBAT con la Directiva 2001/42, por no prever la elaboración de un informe medioambiental para proceder a la derogación total o parcial de un Plan parcial de uso de suelo.
Los demandantes en el litigio principal alegaron ante el órgano jurisdiccional nacional que, aun cuando el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, formalmente, se refiera únicamente a la adopción y modificación de planes de ordenación del suelo, debe considerarse que dicha Directiva, para preservar su efecto útil, es aplicable también a la derogación de tales planes. En este caso, a su juicio, la derogación de un PPUS altera el contexto en el que se conceden las licencias urbanísticas y puede modificar el marco de las autorizaciones a futuros proyectos. Además, las demandantes en el litigio principal señalaron que los «planes y programas» que menciona el artículo 2, letra a), de dicha Directiva son generalmente los previstos en las disposiciones legales o reglamentarias nacionales y no sólo los que deben adoptarse obligatoriamente en virtud de estas disposiciones. Consideran que no es conforme con la finalidad ni con el efecto útil de la Directiva 2001/42 excluir del ámbito de aplicación de ésta un acto de derogación, cuya adopción, aunque facultativa, ha tenido lugar.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“28. A su juicio [Comisión Europea], no se puede acoger una interpretación que llevara a excluir del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42 todos los planes y programas, especialmente los relativos a la ordenación del suelo, cuya adopción se regula en los diferentes ordenamientos nacionales mediante normas jurídicas, por la única razón de que tal adopción no tenga en todo caso carácter obligatorio.
29. Aduce que, efectivamente, la interpretación del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 que invocan dichos Gobiernos daría lugar a una restricción considerable del alcance del control medioambiental de los planes y programas relativos a la ordenación del territorio de los Estados miembros que establece dicha Directiva.
30. Arguye que, en consecuencia, una interpretación semejante del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, al limitar considerablemente el ámbito de aplicación de ésta, menoscabaría en parte el efecto útil de dicha Directiva, dada su finalidad, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, Rec. p. I‑0000, apartado 42). Dicha institución afirma que tal interpretación es contraria por tanto al objetivo de la propia Directiva, consistente en establecer un procedimiento de control de los actos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, los cuales definen los criterios y las modalidades de ordenación del suelo y se refieren normalmente a una pluralidad de proyectos cuya aplicación está sujeta al cumplimiento de normas y procedimientos previstos en dichos actos.
31. De ello se infiere que deben considerarse «exigidos», en el sentido y para la aplicación de la Directiva 2001/42 y, por tanto, sometidos a la evaluación de sus efectos en el medio ambiente en las condiciones que ésta determina, los planes y programas cuya adopción se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptarlos y el procedimiento de elaboración.
32. De las consideraciones anteriores se desprende que procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el concepto de planes y programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas», que figura en el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42, debe interpretarse en el sentido de que se refiere también a los planes particulares de ordenación del suelo, como el previsto por la normativa nacional de que se trata en el litigio principal.
(…)
36. A este respecto, debe declararse de inmediato, como hizo el órgano jurisdiccional remitente, que la Directiva 2001/42 no se refiere explícitamente a los actos de derogación, sino únicamente a los actos modificativos de planes y programas.
37. No obstante, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio.
38. A este respecto, no se excluye que la derogación, total o parcial, de un plan o de un programa pueda tener efectos significativos en el medio ambiente, puesto que la misma puede suponer una modificación de la planificación prevista en los territorios afectados.
39. En consecuencia, un acto de derogación puede producir efectos significativos en el medio ambiente, pues –como señalaron, por un lado, la Comisión, y por otro, la Abogado General en los puntos 40 y 41 de sus conclusiones– un acto de ese tipo conlleva necesariamente una modificación del marco jurídico de referencia y altera, por tanto, los efectos medioambientales que fueron evaluados, eventualmente, mediante el procedimiento previsto por la Directiva 2001/42.
40. A este respecto, ha de recordarse que, cuando los Estados miembros proceden a la redacción de un informe medioambiental en virtud del artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva, deben tomar en consideración, en particular, la información relativa a «los aspectos relevantes de la situación actual del medio ambiente y su probable evolución en caso de no aplicación del plan o programa», conforme a la letra b) del anexo I de la Directiva. Por tanto, en la medida en que la derogación de un plan o de un programa puede modificar la situación medioambiental examinada al adoptar el acto que debe derogarse, aquella debe tenerse en cuenta en vista de un control de sus eventuales efectos posteriores en el medio ambiente.
41. De lo anterior cabe colegir que, habida cuenta de las características y de los efectos de los actos de derogación del plan o programa, sería contrario a los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión, y podría menoscabar en parte el efecto útil de la Directiva 2001/42, considerar que tales actos están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
42. En cambio, debe subrayarse que, en principio, no sucede así cuando el acto derogado se incardina en una jerarquía de actos de ordenación del territorio, siempre que tales actos establezcan normas de uso del suelo suficientemente precisas, que hayan sido objeto ellos mismos de una evaluación de sus efectos en el medio ambiente y que pueda considerarse razonablemente que los intereses que la Directiva 2001/42 se propone proteger han sido debidamente tenidos en cuenta en ese marco.
43. De las consideraciones anteriores resulta que procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de derogación total o parcial de un plan de uso del suelo, como el previsto en los artículos 58 a 63 del CoBAT, está incluido en principio en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, de modo que está sujeto a las normas de ésta relativas a la evaluación medioambiental”
Comentario del Autor:
El TJUE interpreta en sentido amplio el ámbito de aplicación la Directiva 2001/42 sobre evaluación ambiental de planes y programas, como lo ha venido haciendo, a través de una jurisprudencia ya muy asentada, en materia de evaluación de impacto ambiental de proyectos.
En primer lugar, el Tribunal entiende que la Directiva debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de derogación total o parcial de un plan está incluido en principio en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, cuando de acuerdo con sus características o efectos pueda generar repercusiones significativas en el medio ambiente.
En segundo término, el Tribunal aprecia que el concepto de planes y programas «exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas» del artículo 2, letra a, de la Directiva 2001/42, no permite excluir la evaluación de los planes o programas previstos en normas nacionales, por la única razón de que su adopción no tenga en todo caso carácter obligatorio.
