Sentencia del Tribunal de Justicia, de 14 de mayo de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Decisión de la Comisión 2011/278, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala sexta), asunto C‑189/19, ECLI:EU:C:2020:381
Palabras clave: Comercio de derechos de emisión. Gases de efecto invernadero. Régimen transitorio. Asignación gratuita.
Resumen:
El Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Alemania suspendió el proceso judicial iniciado por Spenner (titular de una instalación de fabricación de cemento) contra la República Federal de Alemania, por disconformidad con la cuantía de derechos de emisión que asignaron gratuitamente a dicha empresa para el período 2013 a 2020 y solicitó al Tribunal de Justicia que interpretara la normativa europea aplicable.
El Tribunal remitente quería saber, en primer lugar, si el artículo 9. 9 de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a las ampliaciones significativas de capacidad de una instalación existente producidas antes del período de referencia determinado de conformidad con su artículo 9. 1. En segundo lugar, si el artículo 9.1 de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que obliga a la autoridad nacional competente a determinar ella misma el período de referencia pertinente para evaluar los niveles históricos de actividad de una instalación.
El Tribunal de Justicia, aplicando doctrina precedente y haciendo una interpretación sistemática de la Decisión de la Comisión así como de las guías elaboradas por esta Institución para facilitar la aplicación de la Directiva 2003/87, confirma al Tribunal remitente que el art. 9.9 de la Decisión 2011/278, no se aplica a las ampliaciones significativas de capacidad de una instalación existente producidas antes del período de referencia determinado. Por otra parte, establece que el art. 9.1 de la Decisión 2011/272, no obliga a la autoridad nacional competente a determinar el período de referencia pertinente para evaluar los niveles históricos de actividad de una instalación pues esa elección corresponde a los titulares de las instalaciones, que son quienes están en mejores condiciones para hacerlo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 35 Con carácter preliminar, procede señalar que, para las instalaciones «existentes» antes del 30 de junio de 2011, los artículos 5 a 14 de la Decisión 2011/278 regulan las modalidades de asignación gratuita de los derechos de emisión. La cuantía que se les asigna depende, en particular, de los niveles «históricos» de su actividad en un período de referencia, determinados con arreglo a los artículos 7 y 9 de esa Decisión.
36 En virtud del artículo 7, apartado 1, los Estados miembros recogerán de los titulares, respecto a todos los años del período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008 o, cuando proceda, entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, durante los cuales la instalación haya estado en funcionamiento, toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV de dicha Decisión. Entre estos parámetros figuran la «capacidad instalada inicial», la «capacidad añadida o reducida» y los «niveles históricos de actividad» de la instalación.
37 Por lo que respecta a los niveles históricos de actividad, del artículo 9, apartado 1, resulta que los Estados miembros determinarán los niveles históricos de actividad de cada instalación en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008 o en el período de referencia comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, si este resultado fuera mayor, sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7.
38 De los apartados 2 a 5 del artículo 9 de la Decisión 2011/278, interpretados a la luz de su anexo IV, se desprende que los niveles históricos de actividad de una instalación se determinan en función de las referencias aplicables a cada subinstalación. Así, se consideran las medianas de la producción anual histórica, de la importación anual histórica de calor medible, del consumo anual histórico de combustibles y de las emisiones de proceso anuales históricas en el período de referencia elegido con arreglo al apartado 1 de dicho artículo.
40 En efecto, del artículo 9, apartado 9, párrafo primero, de la citada Decisión se desprende que, en tal supuesto, el nivel histórico de actividad de la instalación de que se trate corresponderá a la suma, por una parte, de los valores de las medianas del período de referencia determinado con arreglo al apartado 1 de dicho artículo, «sin contar el cambio significativo de capacidad», y, por otra, del nivel histórico de actividad de la capacidad ampliada o reducida, determinado de conformidad con el apartado 9, párrafo segundo, de ese artículo.
41 En cambio, contrariamente a lo que sostiene la demandante en el litigio principal, el apartado 9 del artículo 9 de la Decisión 2011/278 no regula la consideración de las capacidades reducidas o ampliadas con ocasión de un cambio significativo de capacidad que haya tenido lugar antes del período de referencia determinado con arreglo al apartado 1 de ese artículo.
42 A este respecto, procede señalar que el artículo 9, apartado 9, párrafo primero, de dicha Decisión solo se refiere al período que se sitúa «entre el 1 de enero de 2005 y el 30 de junio de 2011» para delimitar su ámbito de aplicación. Por consiguiente, únicamente los cambios significativos de capacidad producidos en ese período pueden conllevar la aplicación del apartado 9 de dicho artículo. En cambio, de ello no resulta que, con arreglo a esa disposición, haya que considerar todos los cambios significativos producidos en ese período.
44 Por tanto, cuando el período de referencia es el comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, como en el litigio principal, los cambios significativos de capacidad producidos entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008 determinan, por definición, los niveles históricos de actividad a 1 de enero de 2009. Así pues, esos cambios se reflejan mediante las medianas calculadas con arreglo a los apartados 2 a 5 del artículo 9 de la Decisión 2011/278, de modo que no procede aplicar el apartado 9 de ese artículo.
47 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a la hora de asignar los derechos de emisión, debe evitarse que se tomen en consideración dos veces las emisiones de una instalación, toda vez que la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 se oponen tanto a la doble contabilización de las emisiones como a una doble asignación de derechos de emisión (sentencia de 17 de mayo de 2018, Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, apartado 45).
48 Esta interpretación del artículo 9, apartado 9, de la Decisión 2011/278 viene corroborada por los documentos que la Comisión ha puesto a disposición de los Estados miembros y de las empresas con el fin de facilitar la interpretación y aplicación de la normativa en materia de comercio de derechos de emisión, de la que forma parte la Decisión 2011/278.
49 Si bien los documentos citados no son jurídicamente vinculantes, constituyen indicios adicionales que pueden servir para arrojar luz sobre la estructura general de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278 (sentencia de 18 de enero de 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, apartado 41).
50 A este respecto, del documento titulado «Guidance Document n.º 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)» [Documento de orientación n.º 2 sobre el método armonizado de asignación gratuita en la Unión Europea después de 2012 (Guía de las metodologías de asignación)], de 14 de abril y 29 de junio de 2011 (páginas 40 y 41), se desprende que los niveles históricos de actividad de una instalación deben determinarse en función de la capacidad disponible en el período de referencia determinado con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Decisión 2011/278.
51 Además, de las páginas 28 y 29 de ese documento se desprende que, con arreglo al artículo 9, apartado 9, de la Decisión 2011/278, solo deben considerarse los cambios significativos de capacidad producidos después del inicio de dicho período de referencia. Esta apreciación se reitera en la página 6 del documento titulado «Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012» (Preguntas y respuestas relativas al método armonizado de asignación gratuita en la Unión Europea después de 2012).
52 A la vista de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 9, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que no se aplica a las ampliaciones significativas de capacidad de una instalación existente producidas antes del período de referencia determinado de conformidad con el artículo 9, apartado 1, de esa Decisión.
57 Del tenor del artículo 7, apartado 1, de la Decisión 2011/278 se desprende que los Estados miembros recogerán de los titulares los datos que permitan establecer los parámetros contemplados en el anexo IV de esa Decisión, entre los que figuran los niveles históricos de actividad de una instalación, lo que permite considerar que incumbe a los operadores de las instalaciones suministrar los datos pertinentes, como confirma expresamente ese anexo IV.
58 Además, el artículo 7, apartado 1, y el anexo IV de la Decisión 2011/278 exigen la recogida de datos relativos a un único período de referencia. Ahora bien, sin los datos relativos a ambos períodos de referencia, las autoridades nacionales competentes no pueden evaluar si la actividad histórica de una instalación fue mayor en el primer período o en el segundo. Por tanto, incumbe a los operadores de las instalaciones determinar si transmiten los datos relativos al período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008 o al período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010.
60 Lo mismo sucede con el artículo 7, apartado 8, de la Decisión 2011/278, en la medida en que precisa que, cuando falten datos, los Estados miembros exigirán al titular que facilite la correspondiente justificación y sustituya los «datos parciales» disponibles con estimaciones prudentes, sin establecer no obstante un procedimiento que permita corregir o completar los datos aportados (sentencia de 22 de febrero de 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, apartado 41).
62 Como el Tribunal de Justicia ha declarado a este respecto, si bien el artículo 8 de la Decisión 2011/278 prohíbe a los Estados miembros aceptar datos que no hayan sido considerados satisfactorios por un verificador, esta disposición no fija un procedimiento de corrección de datos no satisfactorios (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, apartado 41).
64 Por consiguiente, esa elección incumbe a los titulares de las instalaciones, que son quienes están en mejores condiciones para verificar la disponibilidad de los datos y para comparar la actividad de sus instalaciones en los dos períodos de referencia. Si, por el motivo que sea, no eligen el período en que eran mayores los niveles de actividad de sus instalaciones, la Decisión 2011/278 no obliga a las autoridades nacionales competentes a hacerlo en su lugar.
Comentario de la Autora:
La Sentencia aclara dos cuestiones complejas sobre la aplicación de la Decisión de la Comisión que regula la asignación gratuita de derechos de emisión en desarrollo del art. 10 de la Directiva. El Tribunal de Justicia, al interpretar dicho acto normativo ha tenido muy en cuenta las guías elaboradas por la Comisión sobre la aplicación de la Directiva 2003/87. El Tribunal reconoce que estos actos de “soft law” no tienen carácter vinculante pero que constituyen indicios que aclaran la estructura general de la normativa en materia de comercio de derechos de emisión.
Enlace: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 14 de mayo de 2019, asunto C-189-/19
