Autor: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Calidad del aire; Medio ambiente; Reglamento (CE) nº 1367/2006; obligación de los Estados miembros de proteger y mejorar la calidad del aire ambiente; excepción temporal concedida a un Estado miembro; solicitud de revisión interna; denegación; diferenciación acto-norma; medida de alcance individual; validez; Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales (Convenio de Aarhus)
Resumen:
Las demandantes son dos organizaciones neerlandesas de protección del medio ambiente que solicitaron a la Comisión Europea, con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 –relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente- que procediera a una revisión interna de la Decisión C(2009) 2560 de la Comisión, de 7 de abril de 2009, mediante la que la Comisión concedió a los Países Bajos una prórroga del plazo del cumplimiento de las obligaciones relativas a la mejora de la calidad del aire ambiente conforme a la Directiva 2008/50/CE. Las demandantes impugnan la Decisión de la Comisión mediante la que se declara la inadmisibilidad de su solicitud de revisión interna de la Decisión anterior dirigida a los Países Bajos.
En apoyo de su recurso las demandantes alegan, en primer lugar, que, en la Decisión impugnada, la Comisión no invocó la limitación del ámbito de aplicación del Reglamento nº 1367/2006 contenida en el artículo 2, apartado 1, letra c), y, de esta forma, no adoptó la Decisión de 7 de abril de 2009 actuando en ejercicio de sus poderes legislativos. Las demandantes alegan además que la Decisión de 7 de abril de 2009 tiene carácter individual y no general. Por último, las demandantes aducen que, si el Derecho comunitario derivado no concuerda con el Convenio de Aarhus, la correspondiente normativa debe ser interpretada de conformidad con dicho Convenio y, cuando no sea posible, el Convenio debe ser aplicado directamente por las instituciones y organismos de la Comunidad. Por ese motivo, procede dejar inaplicado el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento nº 1367/2006.
El Tribunal anula la Decisión C(2009) 6121 de la Comisión, de 28 de julio de 2009.
Destacamos a continuación lo siguientes extractos de la sentencia:
“ (…)
41. Por consiguiente, al no constituir la Decisión de 7 de abril de 2009 una medida de alcance individual, no puede calificarse de acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento nº 1367/2006. Por tanto, dicha Decisión no podía ser objeto de una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10, apartado 1, del referido Reglamento. De ello resulta que, a la luz de tales disposiciones, la Comisión no incurrió en error alguno al declarar inadmisible la solicitud de revisión interna de la Decisión de 7 de abril de 2009 presentada por las demandantes.
(…)
42 (…)
Sobre el segundo motivo, basado en la falta de validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006 en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual»
43. Con carácter subsidiario, las demandantes afirman, fundamentalmente, que, en el supuesto de que la Decisión impugnada no deba ser anulada sobre la base del primer motivo, procede considerar que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus. Afirman que, en vista de la primacía del Convenio de Aarhus sobre el Reglamento nº 1367/2006, no debe aplicarse esta disposición del Reglamento nº 1367/2006, por ser contraria al Convenio de Aarhus.
(…)
49. A este respecto, basta responder que las demandantes indican claramente, en el apartado 39 del escrito de demanda, que, dado que no es posible interpretar el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento nº 1367/2006 de manera conforme con el Convenio de Aarhus, no debe aplicarse dicha disposición, en la medida en que es contraria al Convenio de Aarhus.
50. Por consiguiente, la excepción de ilegalidad del artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», tal como se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, es admisible.”
(…)
52. El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad Europea y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1). Por tanto, las instituciones están vinculadas por dicho Convenio, que goza de primacía sobre los actos comunitarios derivados. De ello se deduce que la validez del Reglamento nº 1367/2006 puede verse afectada por su incompatibilidad con el Convenio de Aarhus.
(…)
65. Procede estimar que un procedimiento de revisión interna que afectase únicamente a las medidas de alcance individual tendría un alcance muy limitado, en la medida en que los actos adoptados en materia de medio ambiente son, en la mayor parte de los casos, actos de alcance general. Pues bien, en vista de la finalidad y del objeto del Convenio de Aarhus, tal limitación no está justificada.
66. A continuación, en cuanto a los términos en los que está redactado el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, hay que señalar que dejan un cierto margen de actuación a las Partes del Convenio de Aarhus en cuanto a la definición de las personas habilitadas para entablar procedimientos administrativos o judiciales y en cuanto a la naturaleza del procedimiento (administrativo o judicial). En efecto, según dicha disposición, sólo «los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno [pueden] entablar procedimientos administrativos o judiciales». No obstante, los términos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no dejan margen de maniobra por lo que respecta a la definición de los «actos» que pueden ser impugnados. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en el sentido de que se refiere únicamente a los actos de alcance individual.
67. Por último, en cuanto al tenor de las demás disposiciones del Convenio de Aarhus, debe señalarse que, en virtud del artículo 2, apartado 2, de este Convenio, el concepto de autoridad pública «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos». Así pues, cabe excluir del concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus los actos adoptados por una institución u órgano de la Unión que actúe en ejercicio de su poder judicial o legislativo. No obstante, dicha exclusión no permite limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a las medidas de alcance individual. En efecto, no existe correlación entre los actos de alcance general y los adoptados por una autoridad pública en ejercicio de su poder judicial o legislativo. Los actos de alcance general no son necesariamente actos adoptados por una autoridad pública en el ejercicio de su poder judicial o legislativo.
68. Por consiguiente, no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiere únicamente a las medidas de alcance individual.
69. Por tanto, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», que se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», no es compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.”
Comentario del Autor:
En primer lugar, la sentencia de 14 de junio de 2010 realiza interesantes consideraciones sobre la naturaleza jurídica de la Decisión de la Comisión Europea, particularmente sobre su carácter de acto o norma, dando cuenta de la jurisprudencia comunitaria sobre esta cuestión. Les remito a la lectura de la sentencia, ya que son cuestiones que, pese a su interés, no han sido destacadas en los extractos incluidos en la nota.
En segundo lugar, la sentencia se pronuncia sobre el concepto de acto del Reglamento 1367/2006 -relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente-, y su inadecuación a la definición de acto contenida en el Convenio de Aarhus. El Convenio de Aarhus no se ciñe -tal y como lo hace el propio Reglamento comunitario- a “actos administrativos”, entendidos como “medidas de alcance individual”. El Reglamento 1367/2006 contradice en este sentido las previsiones del Convenio de Aarhus, firmado y ratificado por la UE. El Tribunal afirma que el Convenio goza de primacía sobre los actos comunitarios derivados, de lo que deduce que El Reglamento 1367/2006 “no es compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.”
