Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de marzo de 2023 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre las Directivas 2010/75/UE, de emisiones industriales (arts. 15.4 y 18); y, 2008/50/UE, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (arts. 13 y 23): las excepciones puntuales concedidas en los permisos al cumplimiento de los valores limite de emisión asociados a las mejores técnicas disponibles deben tener en cuenta las normas de calidad ambiental y no pueden concederse si en la zona se vulneran dichas normas
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala segunda, asunto C‑375/21, ECLI:EU:C:2023:173
Palabras clave: Emisiones industriales. Prevención y control integrados de la contaminación. Mejores técnicas disponibles. Valores límite de emisión. Excepción. Normas de calidad ambiental. Planes de calidad del aire. Dióxido de azufre (SO2). Central termoeléctrica.
Resumen:
El Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo de Bulgaria suspendió el proceso que fiscalizaba -en segunda instancia- sobre la actualización del permiso de funcionamiento de una instalación sometida a la Directiva de emisiones industriales de 2010 (prevención y control integrados de la contaminación) y planteó cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sobre la interpretación de dicha norma así como de la Directiva de calidad del aire ambiente de 2008. El litigio, suscitado entre una asociación ambiental y la autoridad pública que autorizó la renovación del permiso de una central termoeléctrica alimentada con lignito, trae causa del establecimiento en el mismo de valores límite de emisión menos estrictos de dióxido de azufre (SO2) que los asociados a las mejores técnicas disponibles (MTD), basados en el elevado coste del cumplimiento de valores límite de emisión generales para la instalación.
La asociación impugnó la decisión administrativa alegando que la concesión de la excepción no tuvo en cuenta, como exige el Derecho europeo, la superación en la zona de los valores límite de calidad del dióxido de azufre fijados en la Directiva de calidad del aire ambiente y que, además, el plan municipal de calidad del aire aprobado para cumplirlos establecía requisitos más estrictos para las emisiones de la central. El recurso fue desestimado en primera instancia pero la asociación recurrió la sentencia ante el Tribunal remitente.
El Tribunal Supremo dudaba de la legalidad de la decisión administrativa debido a la superación sistemática de los valores de SO2 en la zona y quería saber si debía haberse tenido en cuenta dicha circunstancia a la hora de conceder la excepción. En concreto, quería saber si dicho precepto debía interpretarse en conexión con su art. 18 (normas de calidad ambiental) y con los artículos 13 y 23 de la Directiva 2008/50, teniendo en cuenta todos los datos sobre la contaminación del lugar, incluido el efecto acumulativos con otras fuentes contaminantes; y, las previsiones del plan municipal de calidad del aire.
La respuesta del Tribunal de Justicia, tras analizar las previsiones normativas de ambas directivas a luz de la jurisprudencia existente en la materia, es positiva. La concesión de dichas excepciones debe considerar la contaminación de la zona y denegarse si puede superar las previsiones de calidad del aire de la Directiva 2008/50 o de los planes adoptados para cumplirlas.
Destacamos los siguientes extractos:
42 Por lo que respecta a la relación que puede existir entre la Directiva 2008/50 y la Directiva 2010/75, es preciso señalar, de entrada, que el considerando 18 de la Directiva 2008/50 indica expresamente que deben tenerse plenamente en cuenta los objetivos de calidad del aire ambiente contemplados en esta última Directiva cuando se conceden permisos para actividades industriales en virtud de la Directiva 2008/1, la cual, entretanto, ha sido sustituida por la Directiva 2010/75, que refundió distintas directivas hasta entonces aplicables en la materia.
43 Por lo que respecta a la Directiva 2010/75, procede recordar que el establecimiento en concreto de valores límite de emisión aplicables a una instalación como la central de que se trata en el litigio principal se rige por esta Directiva, en particular, por su artículo 15, apartado 3, que dispone que la autoridad competente fijará valores límite de emisión que garanticen que, en condiciones de funcionamiento normal, las emisiones no superen los niveles de emisión asociados a las MTD, que se establecen en las decisiones sobre las conclusiones relativas a las MTD contempladas en el artículo 13, apartado 5, de la citada Directiva.
44 No obstante lo dispuesto en el artículo 15, apartado 3, de la Directiva 2010/75, el artículo 15, apartado 4, de esta autoriza a la autoridad competente a fijar valores límite de emisión menos estrictos si la consecución de los niveles de emisión asociados a las MTD da lugar a unos costes desproporcionadamente más elevados en comparación con el beneficio ambiental debido a la ubicación de dicha instalación o a sus características técnicas.
45 Sin embargo, de dicho artículo 15, apartado 4, se desprende que tal excepción solo puede concederse si se respetan las demás condiciones impuestas por esta disposición y que la posibilidad de tal concesión se entiende, además, sin perjuicio del artículo 18 de la Directiva 2010/75.
47 Por lo tanto, la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 no es aplicable en todos los casos en los que el cumplimiento de los valores límite de emisión generales implique costes desproporcionados para el titular de una instalación. En efecto, tal excepción solo puede concederse si los valores límite de emisión menos estrictos no producen ninguna «contaminación significativa» y si, a pesar de esta excepción, se alcanza un «nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente».
49 Asimismo, como se desprende del apartado 41 de la presente sentencia, ha quedado acreditado que procede considerar que los valores límite de calidad del aire previstos por la Directiva 2008/50 para el SO2 se han superado en la zona de influencia de la central de que se trata en el litigio principal.
50 Pues bien, como ha señalado la Abogada General en el punto 57 de sus conclusiones, tal superación de los valores límite de calidad del aire para el SO2 no puede considerarse una contaminación insignificante, sino que debe considerarse necesariamente una «contaminación significativa», en el sentido del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, habida cuenta tanto de los objetivos perseguidos por la Directiva 2008/50, recordados en el apartado 38 de la presente sentencia, como del hecho de que, en lo que atañe al SO2, el legislador de la Unión Europea no ha previsto la posibilidad de prorrogar la fecha en la que deben cumplirse los valores límite de calidad del aire.
51 Por lo que respecta, en segundo término, a la limitación de la concesión de la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 por la exigencia de garantizar un «nivel elevado de protección del conjunto del medio ambiente», procede observar que las normas establecidas por la Directiva 2008/50 especifican las obligaciones de la Unión en materia de protección del medio ambiente y de la salud pública, que se derivan, en particular, del artículo 3 TUE, apartado 3, y del artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2, según los cuales la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión, y se basará, en particular, en los principios de cautela y de acción preventiva (sentencia de 26 de junio de 2019, Craeynest y otros, C‑723/17, EU:C:2019:533, apartado 33 y jurisprudencia citada).
54 En este mismo contexto, la concesión de una excepción en virtud del artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 exige una apreciación global que tenga en cuenta todas las fuentes de contaminantes y su efecto acumulativo, de modo que se garantice que, aunque se conceda una excepción para una de estas fuentes, la suma de sus emisiones no implicará una superación de los valores límite de calidad del aire establecidos en la Directiva 2008/50.
55 En segundo lugar, procede recordar que la excepción prevista en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2010/75 se entiende sin perjuicio de la aplicación del artículo 18 de dicha Directiva. Este artículo 18, establece que, cuando alguna norma de calidad medioambiental requiera condiciones más rigurosas que las que se puedan alcanzar mediante el empleo de las MTD, el permiso incluirá la aplicación de condiciones complementarias, sin perjuicio de otras medidas que puedan tomarse para respetar las normas de calidad medioambiental.
56 El artículo 3, apartado 6, de la Directiva 2010/75 define el concepto de «norma de calidad medioambiental» como el conjunto de requisitos, establecidos por la legislación de la Unión, que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte determinada de este.
57 Como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tales normas hacen referencia a exigencias concretas de carácter cualitativo, referentes a las concentraciones en sustancias contaminantes, que deban satisfacerse en un momento dado por este medio en concreto (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2011, Stichting Natuur en Milieu y otros, C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, apartado 62).
58 Asimismo, procede recordar que, como se ha subrayado en el apartado 42 de la presente sentencia, el considerando 18 de la Directiva 2008/50 indica expresamente que deben tenerse plenamente en cuenta los objetivos de calidad del aire ambiente contemplados en esta Directiva cuando se concedan permisos para actividades industriales como las reguladas por la Directiva 2010/75.
59 Habida cuenta de lo anterior y tal y como ha señalado la Abogada General en los puntos 82 y siguientes de sus conclusiones, procede considerar que los valores límite de calidad del aire establecidos para determinados contaminantes en el artículo 13 y en el anexo XI de la Directiva 2008/50 constituyen «normas de calidad medioambiental» en el sentido del artículo 18 de la Directiva 2010/75.
60 En efecto, los valores límite de calidad del aire deben respetarse, en principio, en todo momento y en todo lugar de la Unión [véanse, en este sentido, las sentencias de 30 de abril de 2020, Comisión/Rumanía (Superación de los valores límite para las PM10), C‑638/18, no publicada, EU:C:2020:334, apartados 73 y 74, y de 10 de noviembre de 2020, Comisión/Italia (Valores límite — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, apartados 96 y 97].
62 El artículo 18 de la Directiva 2010/75 confirma de este modo la interpretación del artículo 15, apartado 4, de esta Directiva, según la cual la autoridad competente debe apreciar si el hecho de fijar valores límite de emisión menos estrictos para los contaminantes atmosféricos procedentes de una determinada instalación contribuiría a que se superasen los valores límite de calidad del aire fijados para las concentraciones de tales fuentes de contaminación en la zona o aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2008/50 y, de ser así, abstenerse de conceder una excepción que comprometa el cumplimiento de las normas de calidad medioambiental.
63 En tercer lugar, es importante puntualizar además que, cuando se superan los valores límite de calidad del aire en la zona de influencia de una determinada instalación, la eventual concesión de tal excepción referida a los valores límite de emisión solo puede producirse respetando lo dispuesto en los planes de calidad del aire, en el sentido del artículo 23 de la Directiva 2008/50, que han debido elaborarse en tal contexto de superación.
65 En segundo término, como resulta de los apartados 46 a 50 de la presente sentencia, no puede concederse una excepción referida a los valores límite de emisión en virtud del artículo 15, apartado 4, párrafo cuarto, de la Directiva 2010/75, cuando esta pueda contribuir a una «contaminación significativa», en el sentido de esta disposición y, en particular, a la superación de los valores límite de calidad del aire para el SO2 establecidos en virtud de la Directiva 2008/50. Pues bien, los requisitos que establecen los planes de calidad del aire están concebidos específicamente para combatir esa superación, garantizando que el período de superación sea lo más breve posible.
66 Por lo tanto, la autoridad competente para conceder tal excepción debe asimismo abstenerse de fijar valores límite de emisión menos estrictos para los contaminantes procedentes de una instalación, ya que tal excepción sería contraria a las medidas establecidas en el plan de calidad del aire adoptado en la zona o la aglomeración de que se trate de conformidad con el artículo 23 de la Directiva 2008/50, en particular, las que prescriben, como en el presente asunto, el respeto del índice de desulfuración, y comprometería la consecución del objetivo consistente en velar por que el período de superación de los valores límite sea lo más breve posible.
Comentario de la Autora:
Sentencia de gran interés pues el Tribunal de Justicia no se había pronunciado todavía sobre el alcance de las excepciones puntuales que prevé la Directiva de emisiones industriales de 2010 al cumplimiento de los valores límite de emisión asociados a las mejores técnicas disponibles en los permisos de funcionamiento (art. 15)
El Tribunal de Justicia deja muy claro el limitado campo de juego que tienen dichas excepciones, basadas en el coste económico, pues debe garantizarse siempre un elevado grado de protección ambiental; no puede producirse una contaminación significativa; entra en juego el principio de precaución; y, además, deben respetarse siempre las normas de calidad ambiental, como las establecidas en los planes municipales de calidad del aire que deben aprobarse en las zonas con elevados niveles de contaminación. Destacan los desarrollos de la Sentencia sobre la relación entre valores límite de emisión basados en las mejores técnicas disponibles y normas de calidad ambiental conforme a la Directiva de emisiones industriales de 2010 al igual que las relativas a la relación entre dicha Directiva y la Directiva 2008/50.
Es evidente que, en el caso fiscalizado, no debió concederse la excepción pues el cumplimiento de la normas de calidad ambiental es un presupuesto y en nuestro caso ninguna duda cabe de que se incumplían desde hace años por los efectos acumulativos de varias fuentes contaminantes. Es más, conforme a las previsiones del plan municipal de calidad del aire, deberían haberse impuesto a la central valores límite de emisión de SO2 más exigentes que los asociados a las mejores técnicas disponibles.
Queda confirmado, en suma, que al conceder las autorizaciones ambientales integradas las autoridades competentes deben garantizar la aplicación de un enfoque combinado entre normas de emisión, basadas en las mejores técnicas disponibles, y de inmisión.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 9 de marzo de 2023, asunto C‑ 375/21.
