Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 de junio de 2020 (cuestión prejudicial de interpretación), sobre la Directiva (UE) 2001/42, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas (arts. 2 y 3.2)
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo LEG.AMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Gran Sala), asunto C‑24/19, ECLI:EU:C:2020:503
Palabras clave: Evaluación ambiental estratégica. Parque eólico. Autorización urbanística. Concepto de “planes y programas”. Actos normativos.
Resumen:
La Sentencia trae causa de la impugnación ante el Consejo del Contencioso de Autorizaciones de Bélgica de la autorización urbanística concedida por el Departamento de Ordenación del Territorio de Flandes a Electrabel para instalar cinco aerogeneradores. El citado órgano suspendió el proceso, iniciado por varios residentes en la zona alegando que los actos que fundamentaron dicha autorización (la orden ministerial y la circular administrativa que regulan la instalación y explotación de los aerogeneradores) no se sometieron a evaluación ambiental estratégica, y planteó al Tribunal de Justicia varias cuestiones sobre la compatibilidad de dichos actos con la Directiva de evaluación estratégica.
El órgano remitente tenía dudas sobre la aplicación de dicha técnica a la citada regulación administrativa y hasta propuso al Tribunal de Justicia un cambio de la jurisprudencia en la materia, que viene siendo interpretada en un sentido amplio, al establecer, por ejemplo, que la Directiva no solo se proyecta sobre planes o programas de adopción obligatoria, pese al tenor literal del art. 2, letra a).
El Tribunal de Justicia, no obstante, tras un exhaustivo análisis de los términos, del contexto y de la finalidad de la citada Directiva y teniendo en cuenta su doctrina en la materia declara que la orden y la circular están comprendidas en el concepto «planes y programas» de la Directiva, al haber sido adoptadas por el Gobierno de una entidad federada de un Estado y regular la instalación y explotación de aerogeneradores. La Sentencia establece, además, que la orden y la circular debían haberse sometido, antes de ser aprobadas, a dicha evaluación, habida cuenta de sus posibles efectos ambientales (proyecto energético, sujeción de los parques eólicos a la Directiva de evaluación de proyectos, etc.).
Por último, la Sentencia declara que el juez nacional solo puede mantener los efectos de actos, como la citada regulación y la autorización, contrarios al Derecho de la Unión por no haberse sometido a evaluación ambiental estratégica en el supuesto de que la anulación de la referida autorización pueda tener repercusiones significativas en el suministro de electricidad de todo el Estado y únicamente durante el tiempo estrictamente necesario para corregir dicha ilegalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
33 El artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42 define los «planes y programas» a los que hace referencia como aquellos que cumplen dos requisitos acumulativos, enunciados respectivamente en los dos guiones que contiene dicha disposición, a saber, por un lado, haber sido elaborados y/o adoptados por una autoridad nacional, regional o local, o elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno y, por otro lado, ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
Así pues, el Tribunal de Justicia ha declarado que, para preservar la efectividad de esta disposición, dada su finalidad, una medida debe considerarse «exigida» cuando la base jurídica de la facultad para adoptar la medida se encuentra en una disposición particular, incluso si no existe ninguna obligación, propiamente dicha, de elaborar tal medida (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartados 38 a 40).
36 Con carácter preliminar, es preciso destacar que, mediante sus cuestiones prejudiciales, el tribunal remitente, al igual que el Gobierno del Reino Unido en sus observaciones escritas, insta al Tribunal de Justicia a reconsiderar esta jurisprudencia.
44 Las consideraciones anteriores son conformes con la finalidad y los objetivos de la Directiva 2001/42, que a su vez se inserta en el marco previsto en el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, según el cual en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.
45 En efecto, la finalidad de esta Directiva, como recuerda su artículo 1, es conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible.
46 Para ello, como se desprende de dicho artículo 1, el objetivo esencial de la Directiva 2001/42 consiste en someter los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente a una evaluación medioambiental durante su elaboración y antes de su adopción (sentencias de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros, C‑295/10, EU:C:2011:608, apartado 37, y de 7 de junio de 2018, Thybaut y otros, C‑160/17, EU:C:2018:401, apartado 61 y jurisprudencia citada).
47 Asimismo, es preciso recordar que la Directiva 2001/42 se adoptó sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1, relativo a las acciones que debe emprender la Comunidad en el ámbito del medio ambiente para la realización de los objetivos fijados en el artículo 174 CE. El artículo 191 TFUE, que corresponde al artículo 174 CE, dispone, en su apartado 2, que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un «nivel de protección elevado», teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. El artículo 191 TFUE, apartado 1, autoriza la adopción de medidas dirigidas, en particular, a determinados aspectos concretos del medio ambiente, como la conservación, la protección y la mejora de su calidad, la protección de la salud de las personas y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. En el mismo sentido, el artículo 3 TUE, apartado 3, establece que la Unión obrará, entre otras cosas, en pro de un «nivel elevado de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente» (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, apartados 41 a 43 y jurisprudencia citada).
49 Por lo demás, la interpretación amplia del concepto de «planes y programas» es conforme con los compromisos internacionales de la Unión, tal como resultan, en particular, del artículo 2, apartado 7, del Convenio de Espoo.
51 Por lo tanto, no existe ningún elemento que pueda justificar un cambio de orientación de la jurisprudencia al respecto.
53 En cuanto a si la Orden y la Circular de 2006 cumplen este requisito, de la petición de decisión prejudicial se desprende que la Vlarem II es una orden adoptada por el poder ejecutivo de una entidad federada belga, a saber, el Gobierno flamenco, en desarrollo de normas jerárquicamente superiores que emanan del poder legislativo de esa misma entidad, a saber, el Parlamento flamenco. Pues bien, de las explicaciones del tribunal remitente sobre el Decreto del Consejo Flamenco relativo a las Autorizaciones Medioambientales y el Decreto del Consejo Flamenco por el que se establecen disposiciones generales en materia de política medioambiental se deriva que estos sirvieron de marco para la adopción de la Vlarem II por el Gobierno flamenco, en particular confiriendo a dicho Gobierno la competencia para adoptar tal acto e indicando que los requisitos sectoriales previstos en esta Orden tienen por objeto prevenir y limitar molestias y riesgos inaceptables para el medio ambiente causados por las instalaciones y actividades de que se trata.
56 Así pues, la razón de ser de la Circular de 2006 se situaría en la elección efectuada por las autoridades ministeriales de la referida entidad federada de limitar su propia facultad de apreciación, obligándose a seguir las normas que ellas se fijan de esta manera. Por consiguiente, resulta que la adopción de la Circular de 2006 se inscribe en el marco de las prerrogativas de que disfrutan tales autoridades ministeriales en virtud del Derecho belga, sin perjuicio de las comprobaciones que, en el caso de autos, corresponde efectuar al tribunal remitente en cuanto a la naturaleza jurídica exacta de dicha Circular en el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro.
60 Por consiguiente, como señaló, en esencia, el Abogado General en el punto 80 de sus conclusiones, y sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, la Circular de 2006 modifica las disposiciones de la Vlarem II, desarrollándolas o estableciendo excepciones a ellas, de modo que puede considerarse que cumple el requisito recordado en el apartado 52 de la presente sentencia.
61 Procede asimismo destacar que el carácter general de la Orden y de la Circular de 2006 no impide calificar estos actos como «planes y programas» en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42. En efecto, si bien del tenor literal de esta disposición resulta que el concepto de «planes y programas» puede comprender actos normativos adoptados por vía legislativa, reglamentaria o administrativa, esa Directiva no contiene precisamente disposiciones específicas relativas a políticas o a normativas generales que requieran una delimitación con respecto a los planes y programas en el sentido de la citada Directiva. El hecho de que un acto nacional tenga cierto grado de abstracción y persiga un objetivo de transformación de una zona geográfica ilustra su dimensión programática o planificadora y no impide su inclusión en el concepto de «planes y programas» (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartado 60 y jurisprudencia citada).
62 De lo anterior se deduce que la Vlarem II y, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al tribunal remitente, la Circular de 2006 cumplen también el segundo requisito establecido en el artículo 2, letra a), segundo guion, de la Directiva 2001/42.
65 El artículo 3 de la Directiva 2001/42 supedita la obligación de someter un plan o un programa concreto a una evaluación medioambiental al requisito de que el plan o el programa, contemplado en dicha disposición, pueda tener efectos significativos en el medio ambiente (sentencia de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartado 30). Más concretamente, en virtud del artículo 3, apartado 2, letra a), de dicha Directiva, se someterán a una evaluación medioambiental sistemática los planes y programas que se elaboren con respecto a determinados sectores y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 2011/92 [sentencia de 8 de mayo de 2019, “Verdi Ambiente e Società (VAS) — Aps Onlus” y otros, C‑305/18, EU:C:2019:384, apartado 47].
66 En primer lugar, queda acreditado, en el caso de autos, que la Orden y la Circular de 2006 tratan del sector de la energía, mencionado en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42, y que esos actos nacionales se refieren a los proyectos de parques eólicos, que forman parte de los enumerados en el punto 3, letra i), del anexo II de la Directiva 2011/92.
70 Si bien la Orden y la Circular de 2006 no parecen constituir un conjunto completo de normas relativas a la instalación y explotación de aerogeneradores, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar que el concepto de «conjunto significativo de criterios y de condiciones» debe entenderse de manera cualitativa y no cuantitativa. En efecto, conviene atajar posibles estrategias para eludir las obligaciones establecidas en la Directiva 2001/42 que pudieran concretarse en una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de dicha Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de junio de 2018, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C‑671/16, EU:C:2018:403, apartado 55, y de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, apartado 64).
76 Pues bien, aun cuando no es seguro que un acto como la Circular de 2006 pueda producir efectos jurídicos obligatorios para terceros, dicha Circular, en cambio, sin perjuicio de que el tribunal remitente compruebe su alcance jurídico exacto, no puede asimilarse a disposiciones de valor meramente indicativo, que no cumplen el requisito recordado en el apartado anterior (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 2019, Terre wallonne, C‑321/18, EU:C:2019:484, apartado 44).
77 En efecto, aparte de que la Circular de 2006 se titula «Marco de evaluación y condiciones previas para la instalación de aerogeneradores», de las indicaciones del tribunal remitente resulta que la autorización de 30 de noviembre de 2016 precisa que esta debe cumplir en todo momento los requisitos de dicha Circular, lo que sugiere que esta última tiene, cuando menos, carácter obligatorio para las autoridades competentes en el ámbito de la concesión de tales autorizaciones.
87 A este respecto, es preciso señalar que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que el proyecto de parque eólico no parece haberse completado, e incluso que ni siquiera se inició su ejecución.
88 Pues bien, si se confirmase que no se ha iniciado la ejecución del proyecto de parque eólico, el mantenimiento de los efectos de la autorización de 30 de noviembre de 2016, durante el período de evaluación medioambiental que se establece en la Orden y la Circular de 2006, resultaría en cualquier caso innecesario (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Comune di Corridonia y otros, C‑196/16 y C‑197/16, EU:C:2017:589, apartado 43, y de 28 de febrero de 2018, Comune di Castelbellino, C‑117/17, EU:C:2018:129, apartado 30). Por consiguiente, incumbiría al tribunal remitente anular la autorización adoptada sobre la base del «plan» o «programa» adoptado, a su vez, incumpliendo la obligación de llevar a cabo una evaluación medioambiental (véase, por analogía, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, apartado 46).
Comentario de la Autora:
La Sentencia aborda cuestiones relevantes sobre la aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica (planes y programas), como el propio concepto de planes y programas; la aplicación de dicha evaluación a actos reglamentarios; o, la posibilidad del juez interno de mantener actos estatales contrarios a la misma.
El Tribunal de Justicia, lejos de rectificar su jurisprudencia en la materia, confirma la interpretación amplia del ámbito de aplicación de la Directiva así como la procedencia de anular los actos internos adoptados incumpliendo la misma, como la regulación de la instalación y explotación de determinadas infraestructuras – no sometida a dicha evaluación- o la posterior autorización de un proyecto basada en aquélla.
Enlace web: Sentencia C‑24/19 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 25 de junio de 2020
