Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 23 de abril de 2020 (recurso por incumplimiento): Finlandia ha incumplido la Directiva 2009/147, de conservación de las aves silvestres, por autorizar la caza primaveral del “pato de flojel” desde 2011 a 2019
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Grupo LEGAMBIENTAL, Universidad de Valencia
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, (Sala primera), asunto C‑217/19, ECLI:EU:C:2020: 291
Palabras clave: Protección de las aves. Caza. Especies protegidas. Régimen de excepciones. Pato de flojel.
Resumen:
La Comisión interpuso demanda contra Finlandia por incumplir la Directiva de aves de 2009 (arts. 7 y 9), al haber autorizado la caza primaveral del pato de flojel macho, especie contemplada en el Anexo II de dicha norma, en la provincia de Aland desde el año 2011. La demanda alegaba que Finlandia no había justificado debidamente el cumplimiento de los requisitos que permitirían autorizar esas prácticas en la Directiva (art. 9.1.c) mientras el Estado demandado sostenía que dichas licenciade caza estaban amparadas por las excepciones admitidas por dicho precepto.
El Tribunal de Luxemburgo estima el recurso de la Comisión y declara el incumplimiento aplicando su doctrina consolidada en este campo y teniendo en cuenta que la Directiva prohibe, como regla general, la caza de las especies del anexo II durante su período de reproducción. Analizando exhaustivamente los elementos probatorios aportados por el Estado (cuatro trabajos, planes de gestión), la Sentencia concluye que se incumple el requisito de la “explotación prudente”, al no haber demostrado debidamente que las autorizaciones se concedieron con base en conocimientos científicos sólidos que indicaran que la especie se mantendría en un nivel satisfactorio. Lo mismo ocurre con el requisito de “pequeñas cantidades” de aves, pues las autoridades no disponían de datos para calcular correctamente la cantidad de aves de la población afectada que podían capturarse.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 60 El artículo 7, apartado 4, de esta Directiva obliga a los Estados miembros a velar, en particular, por que las especies de aves enumeradas en su anexo II no sean cazadas durante el período de reproducción.
61 En el caso de autos, el pato de flojel es una especie mencionada en el anexo II, parte B, de la Directiva sobre las aves. No se discute que la temporada de caza primaveral de esta especie en la provincia de Aland coincide con el período de reproducción de esta.
62 Por consiguiente, esta temporada forma parte de los períodos durante los cuales el artículo 7, apartado 4, de la citada Directiva prohíbe, en principio, toda caza del pato de flojel (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria, C‑507/04, EU:C:2007:427, apartado 195).
65 A este respecto, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la caza de aves silvestres practicada con fines recreativos durante los períodos indicados en el artículo 7, apartado 4, de la Directiva sobre las aves puede ser una «explotación prudente» autorizada por el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2003, Ligue pour la protection des oiseaux y otros, C‑182/02, EU:C:2003:558, apartado 11 y jurisprudencia citada).
66 Procede señalar también, en relación con un régimen de excepciones como el previsto en el artículo 9 de la Directiva sobre las aves, régimen que debe interpretarse en sentido estricto e imponer la carga de la prueba de que se cumplen los requisitos exigidos para cada excepción a la autoridad que adopte la correspondiente decisión, que los Estados miembros están obligados a garantizar que toda intervención que afecte a las especies protegidas se autorice únicamente sobre la base de decisiones precisa y adecuadamente motivadas, que se refieran a los motivos, requisitos y exigencias previstos en dicho artículo (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2006, WWF Italia y otros, C‑60/05, EU:C:2006:378, apartado 34).
Sobre el requisito relativo a la «explotación prudente»
70 A este respecto, es preciso recordar que las pruebas que demuestren que concurren los requisitos exigidos para establecer una excepción al régimen de protección de dicha Directiva deben basarse en conocimientos científicos bien asentados (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia, C‑344/03, EU:C:2005:770, apartado 54 y jurisprudencia citada). El Tribunal de Justicia ya ha declarado que los mejores conocimientos pertinentes deben estar a disposición de las autoridades en el momento en que concedan las autorizaciones (véanse, en relación con las especies protegidas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre los hábitats, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, apartados 52 y 61, y de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, C‑674/17, EU:C:2019:851, apartado 51). Estas consideraciones son igualmente válidas en lo que respecta al artículo 9, apartado 2, de la Directiva sobre las aves.
71 En el caso de autos, el cuadro en el que se basa la República de Finlandia contiene cinco trabajos: en primer lugar, la clasificación a escala mundial por la UICN para el año 2015 de la especie de que se trata en la categoría «preocupación menor»; en segundo lugar, un informe de 2004 redactado por la organización no gubernamental BirdLife International, que atribuye al pato de flojel un «estado de conservación favorable» en el ámbito paneuropeo; en tercer lugar, la guía; en cuarto lugar, la clasificación establecida en 2015 por la organización no gubernamental Wetlands International de la población de la vía migratoria mar Báltico/mar de Frisia en la categoría «preocupación menor»; y, en quinto lugar, la «lista roja» finlandesa de 2010, que clasifica el pato de flojel en la categoría «casi amenazado» en Finlandia.
72 Basta con señalar, para empezar, que los trabajos primero y cuarto datan del año 2015 y, por tanto, no pueden justificar las autorizaciones controvertidas para los años 2011 a 2014. Por otra parte, si bien es cierto que el primero de dichos trabajos, relativo a la clasificación mundial de la especie de que se trata, situaba a esta en la categoría de «preocupación menor» a escala mundial, esa misma organización enumeraba para ese año a esa especie entre las que se encontraban «en peligro» a escala de la Unión.
74 A este respecto, por una parte, no cabe sostener que un Estado miembro dispone de los mejores conocimientos científicos cuando, en el momento en que la autoridad competente adopta su decisión, esta se basa en un estudio publicado siete años antes, de modo que, salvo prueba en contrario, puede considerarse que un estudio posterior, que analice datos relativos a años más recientes, contiene información más actual y posee, por consiguiente, un grado de exactitud y de pertinencia significativamente más elevado.
75 Por otra parte, si bien no puede afirmarse con certeza, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, que la guía, que data de 2008, ya no estuviera actualizada, y aunque debe señalarse que esta había sido publicada en el contexto de la Directiva 79/409, las conclusiones que la República de Finlandia extrae de dicha guía resultan, no obstante, de una lectura parcial de su contenido. En efecto, pese a que es cierto que la citada guía enumera el pato de flojel entre las especies «susceptibles de caza», establece sobre todo que esta especie figura entre aquellas cuyo estado de conservación es «no favorable».
76 De ello se deduce que la República de Finlandia no puede invocar útilmente los cuatro primeros trabajos mencionados en el apartado 71 de la presente sentencia para demostrar que la autoridad que concedió las autorizaciones controvertidas disponía de conocimientos científicos bien asentados que permitían considerar que la población de la especie afectada se mantenía en un «nivel satisfactorio» respecto de los años 2011 a 2014.
79 Es preciso señalar que tal argumentación no refleja el propio título de esta categoría ni la definición que se da de ella. En efecto, esa categoría se define en los términos «un taxón se considera “casi amenazado” cuando ha sido evaluado con arreglo a los criterios [relativos al tamaño y a la evolución de la población, a su distribución geográfica y a un análisis cuantitativo] y no cumple, por el momento, los criterios de las categorías “en peligro crítico”, “en peligro” o “vulnerable”, sino que se acerca al cumplimiento de los criterios correspondientes a las categorías del grupo “amenazado” o los cumplirá probablemente en un futuro próximo».
85 Por lo que atañe a los planes de gestión adoptados y ejecutados en Finlandia en 2017 y 2018, basados en la guía, ha de señalarse que, aunque esta guía carece de valor jurídico vinculante, el Tribunal de Justicia puede utilizarla como base de referencia. Además, en ella se indica que los planes que se elaboren no gozan de «un reconocimiento específico» en la Directiva sobre las aves. A este respecto, debe señalarse también que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que si bien las exigencias económicas y recreativas se mencionan en el artículo 2 de dicha Directiva, esta disposición no constituye una excepción autónoma al régimen de protección establecido por la Directiva sobre las aves (sentencias de 8 de julio de 1987, Comisión/Bélgica, 247/85, EU:C:1987:339, apartado 8; de 8 de julio de 1987, Comisión/Italia, 262/85, EU:C:1987:340, apartado 8, y de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania, C‑57/89, EU:C:1991:89, apartado 22).
86 Por último, aunque, en el contexto del examen del requisito relativo a la inexistencia de otra solución satisfactoria, establecido en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves, el Tribunal de Justicia ha reconocido, en el apartado 35 de la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Comisión/Finlandia (C‑344/03, EU:C:2005:770), que, «aunque es cierto que los cazadores llevan a cabo una operación útil para la gestión del medio, cazando en primavera los pequeños depredadores para que la nidificación del pato de flojel dé mejores resultados, no parece que tal operación solo pueda llevarse a cabo si se permite la caza primaveral de esta especie», esta consideración es válida mientras, como ha señalado la Comisión, un Estado miembro no garantice el mantenimiento de la población afectada en un «nivel satisfactorio». Por otra parte, aun cuando se demostrase que los efectos positivos sobre la población de una especie protegida resultantes de un plan de gestión neutralizarían los efectos negativos derivados de las capturas en dicha población, un Estado miembro está obligado, como se desprende del considerando 6 de la Directiva sobre las aves, a adoptar las medidas aplicables a los diversos factores que puedan actuar sobre el nivel de población de la especie de que se trate.
87 De ello se deduce que los argumentos expuestos por las partes en el procedimiento y las pruebas científicas aportadas en su apoyo no permiten demostrar, extremo que incumbía a la República de Finlandia, que, en el momento en que se concedieron las autorizaciones controvertidas, la autoridad nacional disponía de conocimientos científicos bien asentados que indicaban que la población de la especie de que se trata se mantenía en un «nivel satisfactorio», de modo que la explotación pudiera considerarse «prudente».
Sobre el requisito relativo a las «pequeñas cantidades»
89 Por lo que respecta a este requisito, procede señalar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, si la actividad de captura de aves autorizada con carácter excepcional no garantiza la conservación de la población de especies afectadas en un nivel satisfactorio, no puede considerarse que se cumpla este requisito (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, apartado 66).
90 Además, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que «debe considerarse que, en el estado actual de los conocimientos científicos, se considera una “pequeña cantidad”, en el sentido del artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva [sobre las aves], capturas […] por un porcentaje de aproximadamente el 1 % para aquellas especies que pueden ser cazadas, entendiendo por “población afectada”, en lo que atañe a las especies migratorias, la población de las regiones que aportan los principales contingentes que frecuenten la región donde se ha establecido la excepción durante su período de aplicación» (sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, apartado 63 y jurisprudencia citada).
91 A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que, en la sentencia de 21 de junio de 2018, Comisión/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477), el Tribunal de Justicia insistió en «la región donde se ha establecido la excepción durante su período de aplicación». En segundo lugar, las autorizaciones controvertidas no se refieren a la especie protegida durante la migración, sino a las aves de esta especie en el momento en que comienzan a reproducirse y, por tanto, en el momento en que son estacionarias. A este respecto, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva sobre las aves precisa que esta «se aplicará a las aves, así como a sus huevos, nidos y hábitats». En tercer lugar, la legislación de la Unión sobre la conservación de las aves silvestres debe interpretarse a la luz del principio de cautela, que es uno de los fundamentos de la política de protección de un nivel elevado que persigue la Unión en el ámbito del medio ambiente, conforme al artículo 191 TFUE, apartado 2, párrafo primero (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Italia, C‑573/08 R, no publicado, EU:C:2009:775, apartado 24 y jurisprudencia citada, y auto de 20 de noviembre de 2017, Comisión/Polonia, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, apartados 42 y 61). Por consiguiente, este principio exige evitar una sobreestimación de las aves disponibles para la explotación y atenerse a métodos de cálculo que permitan permanecer con certeza dentro de un límite del orden del 1 %.
92 De ello se deduce que, dado que durante el período de reproducción las especies migratorias son estacionarias, durante dicho período, y a efectos de la interpretación de la excepción que se establece en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves, deben asimilarse a especies sedentarias.
93 Además, de la mera circunstancia de que un Estado miembro sea el único que autoriza una práctica no puede deducirse que pueda acaparar toda la cuota disponible. Por este motivo, procede examinar desde un punto de vista hipotético cuáles podrían ser los demás Estados miembros que desean beneficiarse de dicha cuota y reservar a cada uno de ellos una parte relativa.
94 En el caso de autos, en lugar de basar sus cálculos en el conjunto de la población migrante en el mar Báltico/mar de Frisia, la República de Finlandia debería haber utilizado como base de referencia la población de la especie de que se trata que anida en las islas de la provincia de Aland.
95 De ello se deduce que, en la fecha de referencia, las autoridades de la provincia de Aland no disponían de los datos que les permitieran calcular correctamente la cantidad de aves de la población afectada que podía capturarse.
96 Por consiguiente, ha de considerarse que la República de Finlandia no ha cumplido el requisito relativo a las «pequeñas cantidades», establecido en el artículo 9, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre las aves.
Comentario de la Autora:
El pronunciamiento del Tribunal de Justicia confirma la doctrina consolidada del Tribunal de Justicia sobre aplicación de las excepciones a la prohibición de cazar especies contempladas en el anexo II de la Directiva de aves, esto es, la interpretación restrictiva; y, la obligación del Estado de probar con bases científicas sólidas el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Derecho europeo (art. 9.1.c). En este sentido, cabe destacar los desarrollos sobre la interpretación de los conceptos “explotación prudente” y “pequeñas cantidades” de aves.
Enlace web: Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 23 de abril de 2020, asunto C‑217/19
