Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 14 de octubre de 2020, asunto C-629/19, por la que se resuelve una cuestión prejudicial relacionada con la interpretación de la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Profesor Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), asunto C-629/19, ECLI:EU:C:2020:824
Palabras clave: Aguas residuales urbanas e industriales. Lodos de depuradora. Valorización energética. Concepto de residuo y subproducto. Economía circular.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho.
La cuestión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre Sappi (industria papelera) y la Mancomunidad de Aguas de la Región de Gratkorn-Gratwein (Austria) que comparten instalaciones de depuración de aguas residuales e incineración, por una parte, y la Administración regional del Land de Estiria en relación con una decisión de esta última por la que se declara que las modificaciones relativas a las instalaciones industriales de Sappi y de la Mancomunidad, ubicadas en el mismo lugar, deben someterse a la obligación de autorización previa.
Dicha administración consideró, en efecto, que los lodos de depuración destinados a la incineración procedían en su mayor parte (97%) de un proceso de producción de papel, y que, para esa parte, cabe admitir que tienen la condición de “subproducto” pero, sin embargo, estimó que no sucede así con la parte de los lodos de depuración producidos durante el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Como la norma no establece un mínimo, la autoridad regional entendió que todos los lodos de depuración incinerados en las instalaciones industriales de Sappi y de la Mancomunidad debían calificarse de “residuo” y no como subproducto.
Sappi y la Mancomunidad recurrieron esa decisión ante el tribunal remitente.
El tribunal remitente se pregunta si los lodos de depuración resultantes del tratamiento conjunto de las aguas residuales de origen industrial y municipal son “residuo” en el sentido del Derecho de la Unión, subrayando que, si la depuración de las aguas residuales no se enmarcase en un proceso de producción, no se cumpliría una de las condiciones que determinan la existencia de subproductos.
Mediante sus cuestiones prejudiciales, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2008/98 debe interpretarse en el sentido de que los lodos de depuración producidos con ocasión del tratamiento conjunto, en una estación depuradora, de aguas residuales de origen industrial y residencial o municipal, incinerados en una incineradora de residuos marginales a efectos de una valorización energética mediante producción de vapor, deben calificarse de “residuos”.
b. Inclusión de los extractos más destacados.
(…) la Directiva 91/271 no garantiza tal nivel de protección. Si bien regula la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales, no contiene disposiciones precisas en cuanto a la gestión de los lodos de depuración. En consecuencia, no cabe considerar que la Directiva 91/271 regule la gestión de dichos lodos y garantice un nivel de protección por lo menos equivalente al que exige la Directiva 2008/98 (véase, por analogía, la sentencia de 10 de mayo de 2007, Thames Water Utilities, C‑252/05, apartado 35).
Por lo que respecta a la Directiva 86/278/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a la protección del medio ambiente y, en particular, de los suelos, en la utilización de los lodos de depuradora en agricultura (…) regula únicamente la utilización de los lodos de depuradora en agricultura. Por tanto, esta Directiva no es pertinente para calificar los lodos de depuración incinerados en una incineradora de residuos marginales a efectos de una valorización energética mediante producción de vapor, sin relación con las actividades agrícolas.
En consecuencia, hay que declarar que esas aguas residuales no están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/98. Lo mismo ocurre con los lodos de depuración controvertidos en el litigio principal, producidos con ocasión del tratamiento de las citadas aguas residuales, ya que los lodos de depuración no figuran entre las sustancias y objetos que cabe excluir, con arreglo al artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva, del ámbito de aplicación de esta.
En segundo lugar, hay que determinar si los lodos de depuración controvertidos en el litigio principal son un «residuo», en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
(…) la existencia de un «residuo», en el sentido de la Directiva 2008/98, debe comprobarse en función del conjunto de las circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de esta Directiva y garantizando que no se menoscabe su eficacia. Por lo tanto, determinadas circunstancias pueden constituir indicios de la existencia de una acción, de una intención o de una obligación de desprenderse de una sustancia o de un objeto a efectos del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98 (sentencia de 4 de julio de 2019, Tronex, C‑624/17, apartados 20 y 21).
Entre las circunstancias que pueden constituir tales indicios figura el hecho de que la sustancia utilizada sea un residuo de producción o de consumo, concretamente un producto que no ha sido buscado como tal (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, apartado 41, y de 3 de octubre de 2013, Brady, C‑113/12, apartado 40).
A este respecto, puede constituir también un indicio de este tipo el hecho de que la sustancia considerada sea un residuo de producción cuya eventual utilización deba realizarse con especiales medidas de precaución en razón del peligro que entraña para el medio ambiente su composición (sentencia de 3 de octubre de 2013, Brady, C‑113/12, apartado 41 y jurisprudencia citada).
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta también que el método de tratamiento o la forma de utilización de una sustancia no resultan determinantes para la calificación o no de dicha sustancia como «residuo» y que el concepto de «residuo» no excluye las sustancias ni los objetos susceptibles de reutilización económica.
A este respecto, el grado de probabilidad de reutilizar un bien, una sustancia o un producto sin una operación de transformación previa es un criterio pertinente a fin de apreciar si constituye o no un residuo en el sentido de la Directiva 2008/98. Si, más allá de la mera posibilidad de reutilizar el bien, la sustancia o el producto en cuestión, existe un interés económico para el poseedor en hacerlo, la probabilidad de dicha reutilización es mayor. Si así sucede, el bien, la sustancia o el producto de que se trate ya no puede ser considerado como una carga de la que el poseedor quiere «desprenderse», sino como un auténtico producto (sentencia de 4 de julio de 2019, Tronex, C‑624/17, apartado 23 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, el objeto del procedimiento principal es saber si los lodos de depuración procedentes de la estación depuradora de aguas residuales gestionada conjuntamente por Sappi y por Mancomunidad deben calificarse de «residuo» y si, por lo tanto, su incineración se rige por las disposiciones aplicables a los residuos.
A este respecto, procede señalar que el hecho de que, en la estación depuradora, se añada únicamente una pequeña proporción de aguas residuales urbanas a las aguas residuales procedentes de la producción de papel y celulosa es irrelevante a efectos de determinar si los lodos de depuración resultantes del tratamiento conjunto de esas aguas residuales constituyen o no un «residuo».
Por lo que respecta a los lodos de depuración controvertidos en el litigio principal, es pacífico que son un residuo procedente del tratamiento de aguas residuales. Este dato constituye, como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 46 y 47 de la presente sentencia, un indicio de que se mantiene la condición de residuo.
Procede recordar a este respecto que el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2008/98 establece las condiciones que deben cumplir los criterios específicos que permiten determinar qué residuos dejarán de ser «residuos», en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, de dicha Directiva, cuando hayan sido sometidos a una operación de valorización o de reciclado.
65. En la valorización de residuos debe garantizarse un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente. En particular, la valorización de los lodos de depuración implica determinados riesgos para el medio ambiente y para la salud humana, especialmente relacionados con la presencia potencial de sustancias peligrosas (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2019, Tallinna Vesi, C‑60/18, apartado 28).
Corresponde al tribunal remitente comprobar si antes de la incineración de los lodos de depuración ya se cumplen las condiciones del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98. En particular, hay que verificar, en su caso, sobre la base de un análisis científico y técnico, que los lodos de depuración no superan los valores legales límite para las sustancias contaminantes y que su incineración no tiene impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud.
Son especialmente pertinentes en esta apreciación el hecho de que el calor producido con ocasión de la incineración de los lodos de depuración se reutilice en un proceso de producción de papel y celulosa y el hecho de que ese proceso presente una ventaja significativa para el medio ambiente como consecuencia de la utilización de materiales resultantes de la valorización en favor de la preservación de los recursos naturales y de la creación de una economía circular.
Si, sobre la base de tal análisis, el tribunal remitente declarase que se cumplían las condiciones del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98 antes de la incineración de los lodos de depuración controvertidos en el litigio principal, habría que considerar que tales lodos no son residuos.
En caso contrario, habría que considerar que dichos lodos de depuración siguen estando comprendidos en el concepto de «residuo» en el momento de la citada incineración.
(…) los lodos de depuración producidos con ocasión del tratamiento conjunto, en una estación depuradora, de aguas residuales de origen industrial y residencial o municipal, incineradas en una incineradora de residuos marginales a efectos de una valorización energética mediante producción de vapor, no deben ser considerados residuos si ya se cumplen las condiciones del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva 2008/98 antes de su incineración. Corresponde al tribunal remitente comprobar si así ocurre en el litigio principal.
c. Comentario del Autor:
La cuestión que se plantea late sobre el concepto de residuo o subproducto en relación con los lodos de EDAR ya provengan de la depuración de aguas residuales urbanas o industriales. En este caso, los lodos de EDAR dado que se destinan a valorización energética y no agraria están sujetos a la normativa de residuos.
La cuestión consiste en si tales lodos deben ser considerados residuos (lo que exigiría autorización de gestor) o si son subproductos cuando se valorizan energéticamente, es decir tal operación no implica transformación alguna del residuo y además se obtiene un rédito económico de los mismos con lo que su poseedor no tiene una simple intención de desprenderse. Lo que el TJUE le dice al tribunal remitente es que tales lodos no serán considerados residuos si antes de ser valorizados energéticamente cumplen las condiciones del 6.1 de la Directiva, esto es, que además de no requerir transformación previa, sobre todo que no superen los valores legales límite para las sustancias contaminantes. Es decir que su incineración no tenga impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud y que ese proceso presente una ventaja significativa para el medio ambiente como consecuencia de la utilización de materiales resultantes de la valorización en favor de la preservación de los recursos naturales y de la creación de una economía circular.
