Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Primera), de 20 de enero de 2021, asunto C-619/19, por la que se resuelve una cuestión prejudicial planteada en relación con la interpretación de la Directiva 2003/4/CE, de acceso a la información ambiental
Autor: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra
Fuente: http://curia.europa.eu
Palabras clave: Información ambiental. Excepciones. concepto de comunicaciones internas y ámbito temporal.
Resumen:
a. Breve referencia al supuesto de hecho.
La cuestión prejudicial se plantea en el contexto de un litigio entre el Land de Baden-Württemberg y D. R. (persona física) en relación con una solicitud de información medioambiental para acceder a determinados documentos de su Ministerio de la Presidencia relativos a la tala de árboles en el Jardín del Palacio de Stuttgart en el marco de un proyecto de construcción de infraestructuras urbanísticas y de transporte denominado “Stuttgart 21”.
No obstante, estos documentos contienen información transmitida a la dirección del Ministerio de la Presidencia sobre el desarrollo de los trabajos de la comisión de investigación competente en relación con la intervención de la policía, el 30 de septiembre de 2010, en el Jardín del Palacio de Stuttgart y, por otra parte, las notas de dicho ministerio, relativas a la aplicación de un procedimiento de conciliación, los días 10 y 23 de noviembre de 2010, en el marco del proyecto «Stuttgart 21».
La denegación de tal información fue recurrida, recurso que desestimado en primera instancia judicial al entender que se trata de comunicaciones internas, pero estimado en segunda instancia al entender el Tribunal que tal información era de contenido ambiental y no concurría la excepción para tal suministro.
El Land recurre esa sentencia ante el Tribunal Supremo alemán que plantea una serie de cuestiones prejudiciales.
b. Inclusión de los extractos más destacados.
Sobre la Primera cuestión prejudicial
27. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «comunicaciones internas» incluye toda la información que no salga de la esfera interna de una autoridad pública.
33. Como se desprende del sistema de la Directiva 2003/4, en particular de su artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, y de su considerando 16, el derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que solo debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Por tanto, los motivos de denegación deben interpretarse de modo restrictivo, de tal forma que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación (sentencia de 28 de julio de 2011, Office of Communications, C‑71/10, apartado 22).
35. La excepción al derecho de acceso prevista en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 para las comunicaciones internas debe interpretarse a la luz de estas consideraciones.
36. En cuanto al concepto de «comunicaciones internas», procede señalar que la Directiva 2003/4 no lo define ni contiene remisión alguna al Derecho de los Estados miembros a este respecto. Por consiguiente, procede darle una interpretación autónoma (…).
37. Por lo que respecta, en primer lugar, al término «comunicación», empleado en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4, debe considerarse que, como ha señalado el Abogado General en los puntos 20 y 21 de sus conclusiones, este término se refiere a una información dirigida por un autor a un destinatario, entendiéndose que dicho destinatario puede ser bien una entidad abstracta, como los «miembros» de una administración o el «consejo de administración» de una persona jurídica, bien una persona concreta perteneciente a una de dichas entidades, como un empleado o un funcionario.
41. En segundo lugar, en cuanto al término «interno», del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4 se desprende que la información medioambiental a la que esta Directiva pretende dar acceso obra en poder de las autoridades públicas. De conformidad con el artículo 2, apartado 3, de dicha Directiva, este es el caso de la información que las autoridades posean y haya sido recibida o elaborada por ellas. Dicho de otro modo, las autoridades públicas que posean información medioambiental pueden disponer de ella, tratarla y analizarla internamente, así como decidir su divulgación.
42. De ello se deduce que toda información medioambiental que obre en poder de una autoridad pública no es necesariamente «interna». Este es el caso únicamente de la información que no abandona la esfera interna de una autoridad pública, en particular cuando no ha sido divulgada a un tercero o no ha sido puesta a disposición del público.
43. En el supuesto de que una autoridad pública posea información medioambiental que ha recibido de una fuente externa, esa información también puede ser «interna» si no ha sido o no debería haber sido puesta a disposición del público antes de su recepción por dicha autoridad y si no abandona la esfera interna de esa autoridad después de su recepción por esta.
49. De ello se desprende que el hecho de que una información medioambiental pueda salir de la esfera interna de una autoridad pública en un momento determinado, en particular cuando esté destinada a ser publicada en el futuro, no hace que la comunicación que contiene dicha información pierda inmediatamente su carácter interno.
50. (…) el tenor del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 no indica en modo alguno que el concepto de «comunicaciones internas» deba interpretarse en el sentido de que solo comprende las opiniones personales de los empleados al servicio de una administración pública y los documentos esenciales, o incluso que no incluye la información de naturaleza fáctica. Además, tales limitaciones serían incompatibles con el objetivo de dicha disposición, a saber, la creación, en favor de las autoridades públicas, de un espacio protegido para las deliberaciones y los debates internos.
52. En el presente asunto, según la información que figura en la resolución de remisión, los documentos a que se refiere la solicitud de acceso controvertida en el litigio principal contienen, por una parte, una información transmitida a la dirección del Ministerio de la Presidencia del estado federado de Baden-Württemberg y, por otra, las notas de dicho ministerio relativas a la tramitación de un procedimiento de conciliación. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que se trate de información de origen externo a dicho ministerio. Sin perjuicio de las comprobaciones que incumben al órgano jurisdiccional remitente, parece que estos documentos fueron redactados con el fin de transmitir información dentro del Ministerio de la Presidencia del estado federado de Baden-Württemberg y que no abandonaron la esfera interna de dicha Administración. De ello se deduce que estos documentos podrían calificarse de «comunicaciones internas» en el sentido del artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4.
53. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial planteada que el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «comunicaciones internas» incluye toda la información que circule en el seno de una autoridad pública y que, en la fecha de la solicitud de acceso, no haya abandonado la esfera interna de esta autoridad, en su caso tras su recepción por dicha autoridad y siempre que no haya sido o no debiera haber sido puesta a disposición del público antes de esta recepción.
Sobre la segunda cuestión prejudicial.
54. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la aplicabilidad de la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental que prevé para las comunicaciones internas de una autoridad pública está limitada en el tiempo.
58. Si bien es cierto que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 no está limitada en el tiempo, tanto de esta misma disposición como del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva se desprende que la denegación de acceso a una información medioambiental por estar incluida en una comunicación interna debe estar fundamentada siempre en una ponderación de los intereses en juego.
63. (…) el examen de una solicitud de acceso debe tener en cuenta los intereses específicos en juego en cada caso concreto, la autoridad pública también está obligada a examinar las indicaciones eventualmente facilitadas por el solicitante sobre los motivos que pueden justificar la divulgación de la información solicitada.
64. Además, las autoridades públicas que conocen de una solicitud de acceso a la información medioambiental que figura en una comunicación interna deben tener en cuenta el tiempo transcurrido desde la elaboración de dicha comunicación y la información que esta contiene. En efecto, la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental prevista en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, letra e), de la Directiva 2003/4 solo puede aplicarse durante el período en el que esté justificada la protección habida cuenta del contenido de dicha comunicación (véase, por analogía, la sentencia de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, C‑362/08 P, apartado 56).
65. En particular, si bien —con el objetivo de crear, en favor de las autoridades públicas, un espacio protegido para las deliberaciones y los debates internos— puede ser válido no divulgar, en la fecha de la solicitud de acceso, la información que figura en una comunicación interna, una autoridad pública puede considerar que una información, debido a su antigüedad desde que ha sido elaborada, se ha convertido en información histórica y que, por ello, ha perdido su carácter sensible, dado que ha transcurrido cierto período de tiempo desde su elaboración (véase, por analogía, la sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister, C‑15/16, EU:C:2018:464, apartado 54).
68. El cumplimiento del conjunto de las obligaciones que, como se desprende de los apartados 58 a 66 de la presente sentencia, incumbe a las autoridades públicas al examinar una solicitud de acceso a la información medioambiental, entre ellas, en particular, la ponderación de los intereses en juego, debe ser verificable para el interesado y poder ser objeto de control en el marco de los recursos administrativos y judiciales establecidos en el ámbito nacional, de conformidad con el artículo 6 de la Directiva 2003/4.
70. (…) la aplicabilidad de la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental prevista en dicho precepto para las comunicaciones internas de una autoridad pública no está limitada en el tiempo. Sin embargo, esta excepción solo puede aplicarse durante el período en el que esté justificada la protección de la información requerida.
Comentario del Autor:
El TJUE interpreta la excepción al suministro de la información ambiental relativa a las denominadas “comunicaciones internas” afinando el concepto de tales como toda la información que circule en el seno de una autoridad pública y que no haya abandonado su esfera interna tras su recepción y siempre que no haya sido o no debiera haber sido puesta a disposición del público antes de esta recepción.
Por otro lado, el TJUE señala que tal excepción no está sujeta a límite temporal alguno, si bien tal excepción sólo debe aplicarse durante el tiempo que esté justificada la protección de tal información, ya que si transcurrido un tiempo tal información se ha convertido en información histórica habrá perdido su carácter sensible y no estará sujeta a tal excepción.
Lo que sí recuerda una vez más el Tribunal es que las excepciones al derecho de acceso a la información ambiental siempre deben ser objeto de interpretación restrictiva.
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