Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 21 de septiembre de 2023: Alemania ha incumplido la Directiva 92/43, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (arts. 4.4 y 6.1) por no haber declarado numerosos Lugares de interés Comunitario (LIC) como Zonas especiales de Conservación (ZEC) ni haber fijado las medidas y los objetivos de conservación correspondientes
Autora: Inmaculada Revuelta, Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Valencia. Grupo de investigación LEGAMBIENTAL
Fuente: Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Sala Segunda, asunto C‑116/22, ECLI:EU:C:2023:687
Palabras clave: Hábitats. Zonas especiales de conservación. Declaración. Medidas de conservación. Objetivos de conservación.
Resumen:
La Comisión Europea interpuso ante el Tribunal de Justicia recurso por incumplimiento de la Directiva sobre los hábitats contra Alemania alegando que dicho Estado no había declarado todavía como zonas especiales de conservación (ZEC) 88 de los 4. 606 lugares de importancia comunitaria (LIC) designados en el mismo ni, por tanto, fijado los objetivos de conservación de dichos lugares; y que tampoco se habían adoptado suficientes medidas de conservación en otros 737 LIC. Se cuestionaban también las prácticas administrativas seguidas en dicho Estado al fijarse los objetivos de conservación, por incumplir el art. 4.4 de la Directiva y en el establecimiento de las medidas de conservación, por infringir su art. 6.1.
Alemania alegaba, entre otras cosas, que se habían declarado casi todos los LIC designados como ZEC y que la Ley Federal de Protección de la Naturaleza (arts. 33 y 34) protege todos los LIC antes de su designación como zonas especiales de conservación.
El Tribunal de Justicia, aplicando su doctrina consolidada sobre los espacios natura 2000 estima la mayoría de imputaciones de la Comisión y declara que dicho Estado ha incumplido obligaciones establecidas en ambos preceptos por la falta de declaración tempestiva de las ZEC y por no haberse fijado en ellos medidas y objetivos de conservación.
Destacamos los siguientes extractos:
36 La obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas de conservación necesarias para proteger las zonas especiales de conservación, establecida en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, es distinta de la obligación formal de dichos Estados, prevista en el artículo 4, apartado 4, de dicha Directiva, de designar los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 54].
37 En esas circunstancias, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, al no designar como zonas especiales de conservación ochenta y ocho de los 4 606 lugares de importancia comunitaria de que se trata.
50 La Comisión considera que la evaluación de las repercusiones de un proyecto sobre el medio ambiente, en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, debe efectuarse también en relación con objetivos de conservación cuantificados. Considera, en este sentido, que los efectos negativos sobre esos objetivos solo pueden excluirse con certeza si tales objetivos están suficientemente especificados por factores cuantitativos.
61 En tercer lugar, la Comisión alega que los objetivos de conservación que se especifican únicamente al nivel de los planes de gestión no son jurídicamente vinculantes frente a terceros. A modo de ejemplo, la Comisión indica que el artículo 4, apartado 2, del Bayerische Natura 2000‑Verordnung (Reglamento Natura 2000 del Estado federado de Baviera), de 12 de julio de 2006 (GVBl. p. 524), establece que los planes de gestión no crearán obligaciones para los propietarios de tierras y los titulares de permisos de pastoreo privados. Así pues, del plan de gestión integrado para el estuario del Elba (Alemania) se desprende que no tiene efectos jurídicos vinculantes para los propietarios de terrenos y que no impone ninguna obligación directa a los particulares. La Comisión sostiene, asimismo, que las autoridades de los Estados federados de Sajonia y de Brandeburgo confirmaron que los planes de gestión adoptados en sus territorios no son vinculantes para los particulares.
105 Si bien el tenor del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats no menciona expresamente la obligación de determinar los objetivos de conservación, esta disposición exige que las autoridades competentes del Estado miembro afectado, cuando designen la zona especial de conservación, fijen las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat. Pues bien, fijar esas prioridades implica que esos objetivos de conservación hayan sido fijados previamente [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 64 y jurisprudencia citada].
106 Así pues, teniendo también en cuenta el contexto y la finalidad del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia ha considerado que, aunque de esta disposición se desprende que la designación de las zonas especiales de conservación y la determinación de las prioridades en materia de conservación deben realizarse lo antes posible y, en cualquier caso, como máximo en un plazo de seis años a partir del momento en que se haya elegido un lugar de importancia comunitaria en el procedimiento previsto en el apartado 2 de dicho artículo, el establecimiento de los objetivos de conservación tampoco puede sobrepasar ese plazo, dado que estos objetivos son necesarios para fijar aquellas prioridades y, por tanto, preceder a su fijación [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 65 y jurisprudencia citada].
107 Se ha de añadir que, para ser considerados «objetivos de conservación», en el sentido de la Directiva sobre los hábitats, los objetivos fijados deben ser específicos y precisos [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 66 y jurisprudencia citada].
108 En el presente asunto, la República Federal de Alemania reconoce que, al expirar el plazo para dar respuesta al dictamen motivado, a saber, el 13 de junio de 2020, no había fijado en el Derecho interno los objetivos detallados de conservación relativos a ochenta y ocho lugares de entre los 4 606 lugares de importancia comunitaria de que se trata, a los que se refiere la segunda imputación formulada por la Comisión.
109 En esas circunstancias, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, al no definir objetivos detallados de conservación para esos ochenta y ocho lugares.
113 En el presente asunto, la Comisión alega, en primer lugar, que la República Federal de Alemania ha adoptado una práctica general consistente en fijar los objetivos de conservación sin especificar los elementos cuantitativos y mensurables que permiten determinar la contribución específica que el lugar protegido debe aportar para alcanzar un estado de conservación favorable a nivel nacional para el hábitat o la especie de que se trate.
114 A este respecto, procede señalar que, ciertamente, como se desprende de la jurisprudencia mencionada en el apartado 107 de la presente sentencia, los objetivos de conservación no deben enunciarse de manera general, sino que deben ser específicos y precisos.
115 Por ello, los objetivos de conservación deben establecerse sobre la base de información fundamentada en una evaluación científica de la situación de las especies y de sus hábitats en el lugar de que se trate. En efecto, dado que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, durante el procedimiento de designación de los lugares como zonas especiales de conservación, los lugares propuestos por los Estados miembros deben serlo sobre la base de los criterios establecidos en el anexo III de dicha Directiva y de la información científica pertinente, tal información también puede garantizar la especificidad y precisión de los objetivos de conservación.
116 Al mismo tiempo, como señaló la Abogada General en el punto 53 de sus conclusiones, si bien los objetivos de conservación fijados por un Estado miembro deben permitir comprobar si las medidas de conservación basadas en ellos son adecuadas para alcanzar el estado de conservación deseado del lugar de que se trate, no es menos cierto que la necesidad de formular estos objetivos de manera cuantitativa y mensurable debe examinarse en cada caso concreto y no puede considerarse una obligación general para los Estados miembros.
117 En efecto, como señaló, en esencia, la República Federal de Alemania en su escrito de contestación, puede ocurrir que el enfoque cuantitativo y mensurable de la determinación de los objetivos de conservación se adapte mal a determinados hábitats complejos y a determinadas zonas de conservación de carácter dinámico, cuyos elementos varían de manera considerable en función de factores externos al entorno o interactúan de manera importante con otros hábitats y zonas de conservación.
129 Si bien, como se ha recordado en el apartado 107 de la presente sentencia, los objetivos de conservación deben ser específicos y precisos, no es menos cierto que nada en la Directiva sobre los hábitats permite llegar a la conclusión de que los Estados miembros están obligados, en todos los casos, a distinguir entre, por una parte, el restablecimiento de los objetos que deben protegerse y, por otra, el mantenimiento de dichos objetos, ya en la fase de formulación de esos objetivos.
130 En efecto, como señaló, en esencia, la Abogada General en los puntos 94 y 95 de sus conclusiones, esta distinción puede resultar pertinente en la fase de fijación de las medidas concretas de conservación, sin que sea necesario establecerla en el contexto de la determinación de los objetivos de conservación.
131 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la alegación de la Comisión basada en que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al adoptar una práctica general consistente en fijar los objetivos de conservación sin distinguir entre, por una parte, el restablecimiento de los objetos que deben protegerse y, por otra, el mantenimiento de dichos objetos.
134 En efecto, para garantizar de forma efectiva la protección del medio ambiente y, más concretamente, tal como se enuncia en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, para garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y flora de interés para la Unión Europea, esas medidas concretas de conservación deben ser adoptadas por los Estados miembros como instrumentos jurídicos con fuerza vinculante, si es necesario, en particular, frente a terceros.
135 En cambio, nada en la Directiva sobre los hábitats permite concluir que, para garantizar la eficacia de las medidas de conservación, los objetivos en los que se basan dichas medidas deban ser jurídicamente vinculantes también frente a terceros. Cabe añadir que la falta de ese carácter vinculante no impide en modo alguno que dichos objetivos puedan producir indirectamente efectos vinculantes sobre terceros, en particular en la medida en que sirven de criterio de apreciación, en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, para evaluar las repercusiones que un plan o un proyecto pueda tener sobre un lugar protegido, ya que tal evaluación puede conducir, en efecto, a la prohibición de realizar tal plan o proyecto (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 2018, Grace y Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, apartado 32).
144 Las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, incluida la obligación de adoptar las medidas de conservación necesarias prevista en el apartado 1 de dicho artículo, deben aplicarse de manera efectiva, a través de medidas completas, claras y precisas [sentencia de 29 de junio de 2023, Comisión/Irlanda (Protección de las zonas especiales de conservación), C‑444/21, EU:C:2023:524, apartado 138 y jurisprudencia citada].
Comentario de la Autora:
Nueva declaración de incumplimiento de un Estado por la falta de declaración de los Lugares de Interés Comunitario (LIC) como Zonas especiales de conservación (ZEC) en el plazo máximo de seis años fijado en la Directiva de hábitats. En este caso, no se habían declarado como tales 88 LIC ni adoptado en los mismos los objetivos de conservación detallados que exige la Directiva (art. 4.4). Tampoco se adoptaron, en otros 737 lugares, las medidas de conservación necesarias exigidas en el art. 6.1.
La Sentencia analiza cuestiones de interés, como las características que deben tener las medidas de conservación y los objetivos de conservación que deben fijarse para las ZEC, esto es, si deben tener fuerza vinculante o si los objetivos deben cuantificarse o no. En todo caso, el Tribunal confirma que estos espacios Natura 2000 deben basarse en evaluaciones científicas de la situación de las especies y de sus hábitats.
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