Autor: David Arribas Gómez, Estudiante en Prácticas del Centro Internacional de Estudios de Derecho ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ STSJ EXT 556/2011
Temas Clave: Contaminación acústica; Ruido; Ordenanza municipal
Resumen:
La presente Sentencia examina el recurso interpuesto por la Asociación «Cacereños contra el Ruido» frente a la modificación de la Ordenanza Municipal sobre protección del Medio Ambiente en materia de Ruidos y Vibraciones aprobada por el Excmo. Ayuntamiento de Cáceres en 2009, solicitando la nulidad de diversos artículos.
En primer lugar, la Asociación alega que la propia Ordenanza Municipal, en la calificación que realiza en su artículo 19 sobre qué áreas están adscritas a las zonas ambientalmente protegidas I y II, ha vulnerado el procedimiento establecido en los artículos 20.2 y 20.3 con respecto a la declaración o cese de los viales que pertenecen a las zonas saturadas por acumulación de ruidos, lo que también contraviene lo recogido en los artículos 34 y ss. del Decreto 19/97 de la Junta de Extremadura de 4 de febrero, de Reglamentación de Ruidos y Vibraciones. Alegación estimada por la Sala, y que ha determinado la nulidad del art. 19 de la Ordenanza (además de los Anexos II y III), en tanto que la Administración no ha justificado fehacientemente el procedimiento por el cual se adicionan o cesan viales que originariamente no figuraban en la declaración de zonas ambientalmente protegidas con arreglo al acuerdo del Pleno de fecha 12 de Noviembre de 2009.
En segundo lugar, la Asociación solicita la nulidad del apartado a) del artículo 20 de la Ordenanza, por considerar que es contrario a los artículos 3, 12 y 25.4 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, así como del apartado 36 a) del Decreto 19/97, ya que permite un cambio del objeto de actividad, sin necesidad de solicitud de nueva licencia, en aquellos establecimientos con licencia en vigor si se mantiene el horario, configuración y diseño del local. Alegación que ha sido desestimada en la sentencia al considerar que es factible un cambio de actividad en adaptación a las peculiaridades que se recogen en el Anexo I de la Ordenanza para cada una de las categorías de los establecimientos tipo II (siempre que no haya una ampliación, modificación o traslado de un emisor acústico que incremente los valores de los índices de inmisión existentes). Todo ello de acuerdo al régimen provisional de la Disposición Transitoria Segunda.
Esa misma Disposición Transitoria Segunda, es a su vez impugnada, «en tanto que abre el paso a situaciones del todo incompatibles con la finalidad de la propia Ordenanza», puesto que posibilita la obtención de licencia para el cambio de categoría, sin especificar que la nueva categoría ha de ser de rango inferior y hasta olvidando el requisito de la superficie, según refiere la parte recurrente. En contraposición, el ente local esgrime que tal Disposición pretende recoger un régimen transitorio que permita a los establecimientos ajustarse a las especificaciones que recoge el Anexo I de acuerdo con la actividad que efectivamente lleven a cabo. La Sala, en contra de lo aducido por la recurrente estima que el régimen transitorio de la Ordenanza es conforme a derecho, en tanto que la sistematización de los establecimientos tipo II del Anexo I, permite la reclasificación de los mismos de acuerdo con las especificaciones allí recogidas.
Se solicita asimismo, por parte de la recurrente, la nulidad de los artículos 24, 25 y 27 de la Ordenanza, en lo que se refiere a las facultades de denuncia de las que disponen los particulares que observen actividades que resulten contrarias al Reglamento. En concreto, la impugnación se dirige a la referencia del artículo 24 in fine («de resultar temerariamente injustificada la denuncia, será de cargo del denunciante los gastos que origine la inspección») y a la exigencia de los Artículos 25 y 27 de identificar al titular de la actividad denunciada. Se estima la nulidad de los tres artículos bajo el razonamiento de que no se permite ni en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en particular el artículo 127, ni en posterior actividad reglamentaria de desarrollo relativa a potestad sancionadora, compeler al particular a costear los gastos derivados de la inspección o tramitación del procedimiento sancionador, para impedir el abuso de derecho.
Por lo que se refiere a la tipificación de infracciones, la Sala declara la nulidad de los impugnados artículos 29 (infracciones leves), 30 (graves) y 31 (muy graves) de la disposición de alcance general, considerando que se ha producido una clara vulneración del principio de jerarquía normativa máxime cuando un estudio comparativo sobre esta materia entre lo dispuesto en la Ley 37/2003 y la Ordenanza no se deducen puntualizaciones o especificaciones de conducta sino que se tratan aspectos distintos con técnicas diferentes.
Por último, y en lo relativo a las sanciones recogidas por la Ordenanza sobre la protección del Medio Ambiente en materia de Ruidos y Vibraciones, queda anulado por la Sala el impugnado artículo 32, porque el hecho de que la Ley 37/2003, asocie infracciones leves a sanciones con cuantía máxima no superior a 600€, imposibilita al ente local imponer otras distintas o superiores (la Ordenanza establece para las multas leves una horquilla de entre 1500€ y 3000€). Igualmente, queda anulado el artículo 33 por idénticos motivos. El ente local, en contraposición, invoca la aplicación del Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local que permite introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente, que sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límites que contempla, contribuyan a una mejor identificación de las conductas. Pero como afirma la Sentencia, la Ordenanza se extralimitaba en el establecimiento de las mismas, de acuerdo con el principio de especialidad y jerarquía normativa conforme a la Ley del Ruido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Ciertamente el art. 20 de la Ordenanza anterior prevé que determinadas zonas puedan declararse como ambientalmente protegidas, con el procedimiento que se prevé, que se regula también en los artículos 34 y ss. del Decreto de la Junta de Extremadura 19/97 , y sobre cuyas calles ampliadas no se ha pronunciado la demandada.
El citado precepto también se pronuncia sobre el cese de la declaración, y que al igual que la ampliación ha de contar con los informes favorables y la aprobación del Pleno.
Las causas para que una zona deje de ser ambientalmente protegida es que desaparezcan las causas que dieron lugar a tal declaración, lo que no consta en autos, ya que la causa que aparece en la Comisión Informativa es revitalizar el Centro (FJ1º) (…)”
“(…) El Anexo I de la Ordenanza define las categorías de los establecimientos tipo II, de manera que quienes ejerzan tal actividad, con las limitaciones y peculiaridades que allí se establecen, han de modificarlas para adaptarlas a las mismas, como exige la disposición transitoria 2ª de la Ordenanza (FJ2º) (…)”
“(…) A juicio de la Sala, el principio de legalidad en materia sancionadora (art. 127 de la Ley 30/92 ) no permite que un ente local pueda regular una materia en flagrante contradicción a lo que establece la Ley, de manera que no permitiéndose ni en la Ley 30/92 ni en los Reglamentos de desarrollo de la potestad sancionadora ni en ninguna otra norma, que se impongan al denunciante los gastos derivados de la inspección o tramitación del procedimiento sancionador, que tal potestad no puede ser ejercida, válidamente en el campo en el que pretende la Administración para abordar el tema del abuso del derecho, lo cual es aplicable a la impugnación de los artículos 25 y 27 (ver en este sentido la STS de 25.05.2004 (FJ3º) (…)”
“(…)Ya hemos visto que en las sanciones se producía una alteración de tales límites, que por el principio de jerarquía normativa y los efectos de la ley posterior igualmente producían la derogación tácita del Decreto Autonómico 19/97 en cuanto resultasen incompatibles (FJ4º) (…)”.
Comentario del autor:
La importancia de la Sentencia radica en la significativa tarea de fiscalización que realiza la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la potestad reglamentaria, y de acuerdo con la fundamentación de la Sala, es sobradamente fundado por parte de la Asociación «Cacereños contra el Ruido», el ejercicio del denominado recurso directo contra los reglamentos (Artículo 1 y 25.1 Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), en contra de la arbitrariedad que ha guiado a la corporación municipal, no solo a la hora de delimitar los viales de las zonas ambientalmente protegidas, sino también en cuanto al ejercicio de la propia potestad reglamentaria (Artículo 22.d y Título XI Ley 7/1985), atribuida al pleno del Ayuntamiento. El reglamento local de desarrollo, se debe, y no puede vulnerar ni la Constitución ni las leyes. En particular, las prescripciones de ley habilitante, es decir, del Decreto 19/97 (Artículo 3), pero lógicamente y atendiendo a la jerarquía normativa, la Ley del Ruido, que por efectos de ley posterior produce la derogación tácita del Decreto 19/97 en los aspectos incompatibles. Sí que es lógico por otra parte, y así lo ha estimado la Sala, el establecimiento de un régimen transitorio, que permita a los establecimientos adaptarse a los mandatos del Anexo I.
