Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de julio de 2012. Ponente: Elisa Pérez Vera
Autora: Eva Blasco Hedo. Directora Académica de “Actualidad Jurídica Ambiental”
Fuente: BOE núm. 181, de 30 de julio de 2012
Temas Clave: Parques nacionales; Evaluación de Impacto ambiental; Zonas especiales de conservación; Aguas; Demarcaciones hidrográficas; Comunidad Autónoma de Andalucía; Análisis de vulneración de competencias
Resumen:
El recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía frente a diversos preceptos de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, considerando vulneradas las competencias que corresponden a la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente y espacios naturales, gestión medioambiental y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos.
En relación con el primero de los motivos, que se basaba principalmente en la inconstitucionalidad del modelo de cogestión de los parques nacionales, la Sala entiende que ha desaparecido tanto la controversia competencial como el objeto de esta parte del recurso. Para ello se basa en la derogación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre del patrimonio natural y de la biodiversidad, dejando claro que la gestión de los parques nacionales corresponde a las Comunidades Autónomas, principio que también se estableció en la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la red de parques nacionales, que paralelamente a la eliminación del sistema de gestión mixta de los parques nacionales, ya no contempla ni la comisión mixta de gestión ni la figura del director-conservador.
En segundo lugar, a través de la DA 4ª añadida al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que se refería a la evaluación de planes o proyectos que pudieran afectar de forma apreciable a las zonas especiales de conservación; el Consejo de Gobierno Andaluz entendió vulnerada la competencia autonómica en materia de gestión de la protección ambiental. Pese a la derogación de aquel por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, la Sala entiende que la nueva DA 4ª no introduce modificaciones sustanciales respecto a la anterior, por lo que prevalece el objeto del recurso. El debate se centra en determinar si la EIA es una técnica de gestión medioambiental y, por tanto, competencia de las CCAA con independencia de a qué Administración corresponda la autorización o aprobación del proyecto en cuestión; o por el contrario, dicha competencia sobre la realización de la EIA va ligada a la competencia sustantiva a la que se refiere el proyecto sujeto a evaluación.
Para la resolución del conflicto, la Sala entiende que la evaluación ambiental de las ZEC es una técnica preventiva que debe diferenciarse de la EIA, la cual tiene su propia metodología, un objeto y una finalidad más específicos, aunque también con puntos coincidentes ya que en ambos casos se trata de un informe sectorial que valora la afección al medio ambiente de un plan o proyecto que pueda afectar a espacios de la Red Natura 2000. Y llega a la conclusión de que en este caso, la competencia debe asumirla la Administración del Estado y, por tanto, confirma la constitucionalidad del precepto, entendiendo integrada la evaluación ambiental de la zona de especial conservación, en la más general de la EIA.
En tercer lugar, se impugna el artículo 129 de la Ley 62/2003 en cuanto a la introducción de los arts. 16 bis.5, 36 bis y 99 bis y a la nueva redacción dada a los arts. 36.1, 36.2 y 40.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Con carácter previo, la Sala analiza el alcance de las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de aguas con arreglo a su Estatuto de Autonomía y nos recuerda la doctrina constitucional sobre la distribución competencial en esta materia, destacando algunas de las consideraciones efectuadas en su sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, cuya lectura es de todo punto recomendable para tener una visión de conjunto sobre este tema. En cuanto al fondo, parte de que la finalidad del artículo 129 fue incorporar al derecho español la Directiva marco del agua 2000/60/CE introduciendo algunas modificaciones importantes en el Texto Refundido, tales como la ampliación del objeto de la propia Ley de Aguas y la nueva noción de demarcación hidrográfica, aunque manteniendo también la de cuenca hidrográfica.
A continuación analiza cada uno de los artículos impugnados. En relación con el art. 16 bis 5), “El Gobierno, por Real Decreto, oídas las Comunidades Autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica que será coincidente con el de su plan hidrológico”. A pesar de que tal y como apunta la parte impugnante, en un principio pudiera entenderse que el Gobierno está habilitado para delimitar todo tipo de demarcaciones hidrográficas, tanto intercomunitarias como intracomunitarias, lo cierto es que el Pleno del Tribunal al encuadrarlo en el contexto de la Ley, llega a la conclusión de que “sólo está habilitando al Gobierno de la Nación para delimitar las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias”, en regulación de las competencias que corresponden al Estado en esta materia y conforme al criterio de seguir considerando noción central la cuenca hidrográfica. De ahí que desestime el motivo de inconstitucionalidad alegado.
Paralelamente también rechaza el resto de los motivos de impugnación partiendo del principio esencial de que el Texto Refundido de la Ley de Aguas no habilita al Gobierno para delimitar demarcaciones mixtas. Al efecto, el art. 36.1 no habilita al Consejo de Ministros para que establezca la composición del Consejo del Agua en las demarcaciones de cuencas intercomunitarias. El apartado 2 del art. 36 se limita a establecer un principio de participación en la planificación hidrológica tanto de usuarios y organizaciones interesadas como de administraciones públicas con competencias relacionadas con la protección de las aguas, sin que ello suponga la imposición a las comunidades autónomas de un modelo organizativo concreto. Tampoco es inconstitucional el art. 99 bis 3 porque “su regulación se establece únicamente en relación con los registros de las zonas protegidas de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, como lo indica el hecho de que se prevea una función de supervisión por parte del Comité de Autoridades Competentes que es un órgano que el texto refundido de la Ley de aguas sólo se establece para las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias”.
Destacamos los siguientes extractos:
-En relación con la competencia en materia de gestión ambiental: “(…) Es, por tanto, acorde con la distribución constitucional de competencias que la legislación atribuya a la Administración del Estado la realización de la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación en aquellos casos en los que el plan o proyecto debe ser autorizado o aprobado por ella tras la realización de la correspondiente evaluación de impacto ambiental integrándose, en estos casos, dada su naturaleza sectorial, la evaluación ambiental de la zona especial de conservación —como técnica específica de evaluación— en la más general de la evaluación de impacto ambiental, garantizándose, en todo caso, la consulta —por la vía del informe preceptivo— a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique el proyecto en cuestión. Por todo lo anterior, el art. 127 de la Ley 62/2003 en cuanto añade una disposición adicional cuarta al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, no se reputa inconstitucional (…)
-En relación con el art. 16 bis 5 del texto refundido de la Ley de Aguas: “(…) El legislador estatal no ha considerado pertinente, al introducir la nueva unidad de la demarcación hidrográfica, alterar la distribución de las competencias en materia de planificación hidrológica que existía cuando la unidad de gestión hidrológica era la cuenca hidrográfica.
Pues bien, es en este contexto normativo en el que ha de ser interpretado el significado y alcance del art. 16 bis.5 del texto refundido de la Ley de aguas —especialmente si tenemos en cuenta que la delimitación de la demarcación hidrográfica opera al mismo tiempo como delimitación del ámbito territorial de los planes hidrológicos—, siendo entonces la interpretación más lógica del precepto la que lleva a entender que éste se limita a habilitar al Gobierno para configurar demarcaciones hidrográficas que —conforme al criterio adoptado por el legislador de seguir considerando noción central la cuenca hidrográfica— son de competencia estatal, esto es, las demarcaciones hidrográficas de carácter intercomunitario (…)”
“(…) Es decir, si el legislador pretendía habilitar al Gobierno de la Nación para incluir en una misma demarcación cuencas de competencia estatal y de competencia autonómica debería haber establecido alguna previsión respecto a la organización, la gestión y planificación en estas demarcaciones mixtas. Sin embargo, no ha hecho tal cosa, sino que, por el contrario, se ha limitado a regular, por un lado, la organización y funcionamiento de las confederaciones hidrográficas —que han de crearse en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma (art. 21 del texto refundido de la Ley de aguas)— con competencias respecto a las demarcaciones intercomunitarias, y a establecer ciertas previsiones en torno a la organización y gestión de las demarcaciones intracomunitarias, sin que, por otra parte, en precepto alguno de la ley se mencione o se prevea la existencia de demarcaciones mixtas, ni exista base jurídica alguna —hoy por hoy con la actual regulación— para su creación, al margen, claro está, de eventuales convenios, al efecto, entre el Estado y las Comunidades Autónomas (…)”
-En relación con el art. 36.2 del texto refundido de la Ley de Aguas: “(…)A esos principios de participación social y colaboración y cooperación entre Administraciones públicas responde, sin duda, el precepto ahora impugnado que, por otra parte, se limita a establecer una representación mínima de usuarios y organizaciones interesadas, así como a consagrar el principio de representación de todas las Administraciones públicas con competencias relacionadas con la protección de las aguas y, en particular, de la Administración General del Estado en relación con sus competencias sobre el dominio público marítimo-terrestre, puertos de interés general y marina mercante (lo que es acorde con los espacios que comprende ahora la demarcación hidrográfica, que constituye el nuevo objeto de la planificación hidrológica)(…)”
Comentario de la Autora:
Aunque ya estemos acostumbrados, no deja de sorprender que en una Ley sobre medidas fiscales, administrativas y de orden social se introduzcan modificaciones que afecten a temas esenciales como espacios naturales, gestión ambiental o aguas. Y si ya transcurren más de ocho años desde la entrada en vigor de la Ley hasta la resolución del recurso de inconstitucionalidad, lógicamente parte del objeto del proceso se pierde a través de la derogación, sustitución o modificación de las normas afectadas, tal y como ha sucedido en este caso, en coherencia con la eliminación del sistema de gestión mixta de los parques nacionales. En cuanto al resto de los motivos del recurso, nos parece lógico que cuando la Administración estatal realiza un proyecto sujeto a su competencia, se confíe a ella la evaluación de impacto ambiental para determinar si la obra o actividad pueda repercutir e zonas de especial conservación.
Respecto a la distribución de competencias en materia de aguas, las comunidades autónomas la asumen en función del interés sobre los proyectos mientras que lo determinante para la competencia estatal sería el territorio. Por otra parte, la transposición al ordenamiento interno de una directiva no afectaría en principio a la distribución de competencias. El artículo 16 bis 5 del Texto refundido de la ley de Aguas no responde a los motivos alegados por el Consejo de Gobierno Andaluz desde el mismo momento en que la propia Comunidad cuenta con una Ley 9/2010, de 30 de julio, de aguas de Andalucía, que distingue demarcaciones hidrográficas intracomunitarias e intercomunitarias, disponiendo que la delimitación de las primeras le corresponden al propio Consejo; de ahí que no se permita al Estado incluir en la misma demarcación hidrográfica los dos tipos de cuencas, eje central del recurso. En definitiva, a través de los preceptos impugnados no se ha vaciado de contenido las competencias autonómicas de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
