Sentencia del Tribunal Constitucional 15/2021, de 28 de enero, Cuestión de inconstitucionalidad 1772-2020
Autor: Jaime Doreste Hernández. Abogado Ambientalista en Magerit Abogados. Profesor Asociado de Derecho Ambiental en la Universidad Autónoma de Madrid
Fuente: ECLI:ES:TC:2021:15
Palabras Clave: Medio Ambiente. Legitimación activa. Acceso a la justicia. Acción pública en materia de medio ambiente. Competencias estatales en materia de legislación procesal.
Resumen: En el marco de un recurso interpuesto por Gurasos Elkartea ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco contra la autorización ambiental integrada y la declaración de impacto ambiental favorable al proyecto de valorización energética de residuos promovido por el Consorcio de Residuos de Gipuzkoa en el término municipal de Donostia-San Sebastián, la codemandada Diputación Foral de Gipuzkoa opuso en el trámite de alegaciones previas la falta de legitimación activa de la asociación recurrente, por no cumplir los requisitos del art. 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), ni de los arts. 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula el derecho a la información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Y si bien inicialmente esa alegación fue desestimada por la Sala, formuladas las contestaciones a la demanda la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco promovió una cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 3.4 de la Ley del Parlamento Vasco 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco.
Este precepto, al amparo del cual la entidad recurrente sostenía su legitimación para sostener el recurso interpuesto, señalaba que: “4. Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa como jurisdiccional”.
Ahora bien, la Sala de instancia únicamente cuestionaba el inciso final –«como jurisdiccional»–, por vulnerar la competencia exclusiva del Estado sobre «legislación procesal», reconocida en el art. 149.1.6 CE. En suma, como señala el Tribunal Constitucional en la Sentencia ahora comentada “La duda se contrae, por tanto, a la acción pública en vía judicial, sin extenderse a la vía administrativa, que quedará fuera de nuestro enjuiciamiento”.
Cuestión que se resuelve declarando “la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «como jurisdiccional» del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, por invadir el ámbito competencial [en materia de legislación procesal] reservado al Estado en el art. 149.1.6 CE”
Destacamos los siguientes extractos:
(FJ 3) “La duda planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tiene carácter exclusivamente competencial. La Sala cuestiona si, al disponer que es pública la acción para exigir en vía jurisdiccional el cumplimiento de la Ley ambiental vasca, el legislador autonómico excede o no el ámbito de sus competencias.
“(…) la acción «pública» o «popular» en vía judicial que instituye el inciso cuestionado es una acción quivis ex populo, reconocida a cualquier ciudadano sin legitimación especial, como especialidad frente a la regla general de legitimación basada en un derecho o interés legítimo del art. 19.1 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA).
De forma reiterada, este tribunal ha incardinado las reglas sobre legitimación procesal dentro de la legislación procesal de cuya distribución competencial se ocupa el art. 149.1.6 CE. Así lo hizo tempranamente en las SSTC 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; y 123/1988, de 23 de junio, FJ 2, ambas referidas a preceptos autonómicos que facultaban a ejercer la acción judicial en defensa de la normativa lingüística de la respectiva comunidad autónoma.
(…) la regla del art. 149.1.6 CE ha de prevalecer sobre las reglas competenciales sectoriales, en particular, la del art. 149.1.23 CE sobre medio ambiente. Lo contrario supondría vaciar de contenido la competencia sobre «legislación procesal»…
En suma, la acción que regula el último inciso del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco tiene su encaje preferente en «legislación procesal» y no en el art. 149.1.23 CE, por lo que su constitucionalidad habrá de examinarse a la luz del canon previsto en el art. 149.1.6 CE.
(FJ 4) “Una vez situada la duda competencial en el marco del art. 149.1.6 CE, debemos tener en cuenta que el mismo no establece una reserva absoluta en favor del Estado de la legislación procesal, sino que, como hemos recordado en el fundamento jurídico anterior, admite «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las comunidades autónomas».
(…) [E]l tribunal ha afirmado que «la competencia asumida por las comunidades autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan solo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia comunidad autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las comunidades autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por estas» [SSTC 47/2004, FJ 4, y 80/2018, FJ 5 a)].
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una comunidad autónoma si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico [en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9]. Le corresponde al legislador autonómico… ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas «necesarias especialidades» (SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5, y 21/2012, de 16 de febrero, FJ 7).
b) Aplicando dicha doctrina al supuesto enjuiciado en el presente proceso constitucional, observamos lo siguiente: (i) en primer lugar, el derecho sustantivo autonómico viene conformado en el presente caso por las normas en materia medioambiental recogidas en la propia Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco; (ii) el precepto autonómico no introduce propiamente una especialidad, sino que modifica, ampliándola, una categoría jurídica relevante en el ámbito procesal y, por tanto, regulada por el derecho procesal general, como es el ejercicio de la acción pública o acción popular; y (iii) por último, esa ampliación no se conecta de forma directa con una peculiaridad del derecho sustantivo de la comunidad autónoma. Ni el Parlamento ni el Gobierno Vasco han ofrecido justificación alguna de la eventual necesidad de una especialidad procesal, en conexión con el derecho sustantivo autonómico. Esa necesidad tampoco se deduce de la propia Ley 3/1998, cuyo preámbulo se limita a anunciar que se reconoce «el derecho a la acción pública para exigir su cumplimiento».
Por consiguiente… la previsión del art. 3.4, último inciso, de la Ley ambiental vasca no puede considerarse una «especialidad procesal» autonómica en el sentido del art. 149.1.6 CE.
(…) las representaciones tanto del Gobierno como del Parlamento Vasco sostienen que la acción pública judicial prevista en el art. 3.4, último inciso, de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco se justifica en la necesidad de asumir los compromisos europeos e internacionales sobre justicia medioambiental, citando, en particular, el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente firmado el 25 de junio de 1998 en Aarhus (Dinamarca) en el marco de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (Convenio de Aarhus).
… las instituciones autonómicas comparecidas en este proceso invocan como fundamento de la norma cuestionada el art. 9.3 del Convenio de Aarhus, conforme al cual «cada parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional».
En respuesta a lo anterior, debemos tener presente la doctrina de este tribunal según la cual: (i) los tratados internacionales y el Derecho de la Unión Europea «no constituyen canon para el enjuiciamiento de la adecuación a la Constitución de normas dotadas de rango legal» (entre otras, SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 254/1993, de 20 de julio, FJ 5; 12/2008, de 29 de enero, FJ 2, y 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6); y (ii) la ejecución de los compromisos internacionales asumidos por España y, en particular, los derivados del Derecho de la Unión Europea, debe hacerse con arreglo a las normas que establecen el orden de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas (entre otras muchas, SSTC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3; 148/1998, de 2 de julio, FJ 4; 22/2012, de 16 de febrero, FJ 5, y 54/2018, de 24 de mayo, FJ 6).
Por consiguiente, no cabe esgrimir el Convenio de Aarhus ni el Derecho de la Unión para aprobar una norma de naturaleza procesal en contravención del orden constitucional de distribución de competencias. La incorporación al derecho interno de las reglas internacionales y comunitarias sobre acceso a la justicia en materia medioambiental debe tener lugar con respeto a dicha distribución, sin invadir el ámbito competencial ajeno [por todas, SSTC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 2, y 87/2019, de 20 de junio, FJ 6 b)].
C) En suma, solo el Estado, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.6 CE, puede determinar los supuestos de legitimación para accionar en vía judicial, ya sea por el título general del «derecho o interés legítimo», ya sea por los títulos especiales, entre los que se encuentra la acción popular, respecto de la cual ya advertimos que «la Ley 29/1998 [art. 19 h)] ha optado por excluir la acción popular jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente» (STC 97/2018, de 19 de septiembre, FJ 6).
(…) la extralimitación competencial apreciada es de origen y no deriva de que el Estado haya aprobado reglas específicas de legitimación procesal en materia medioambiental ni de la mayor o menor coincidencia de la norma autonómica con tales reglas, ya que, como hemos recordado recientemente, «un precepto autonómico será inconstitucional por invasión competencial siempre que regule cuestiones que le están vedadas, con independencia de la compatibilidad o incompatibilidad entre la regulación autonómica controvertida y la dictada por el Estado» [STC 65/2020, FJ 8 D) a)].
Por todo lo expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «como jurisdiccional» del art. 3.4 de la Ley general de protección del medio ambiente del País Vasco, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado en el art. 149.1.6 CE.
Comentario del Autor:
Como es sabido, la acción pública supone el reconocimiento generalizado de la legitimación activa para el reconocimiento y defensa de la legalidad sin tener que invocar la lesión de un derecho ni un interés subjetivo, de modo que cualquier persona puede impugnar ante la Administración o ante los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa la actividad administrativa que considere contraria a derecho.
De este modo, la acción pública se erige en un supuesto de excepción a la exigencia de la concurrencia de un interés directo o al menos legítimo para recurrir un acto administrativo.
En palabras del Tribunal Supremo, “La acción pública es un instrumento puesto al servicio de los ciudadanos que consiste en la atribución de legitimación para perseguir conductas que infrinjan la normativa aplicable a sectores especialmente vinculados a valores que afectan a la comunidad” (STS. Sala 3ª, sec. 5ª, n 1621/2019, de 21-11-2019, rec. 6097/2018, FD 4º) y así “Constituye una modalidad extraordinaria de legitimación, por lo que no se exige ostentar un derecho o interés legítimo”. STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 17-02-2015, rec. 758/2013, FD 5º.
El Tribunal Constitucional es claro en la sentencia aquí comentada: sólo el Estado, titular de la competencia en materia procesal ex art. 149.1.6 CE puede regular o reconocer la acción pública en sede jurisdiccional en una determinada materia. La ambiental en la aquí comentada.
Y la norma autonómica que reconozca la acción pública será así inconstitucional por invasión competencial ratione materiae, exista o no norma estatal de contraste al efecto.
Ahora bien, también es cierto que el Tribunal Constitucional sí que permite que las Comunidades Autónomas introduzcan regulaciones procesales -la acción pública que nos ocupa entre otras- siempre y cuando esta “singularidad procesal” venga requerida por las particularidades del propio derecho autonómico y se encuentre debidamente justificado en éste, lo que no vendría a ocurrir en la norma vasca anulada.
Esta Sentencia del Tribunal Constitucional supone un aviso a navegantes, pues no son pocas las leyes ambientales autonómicas -que no se citarán expresamente por no dar ideas a posibles recurrentes- que reconocen la acción pública. Expresamente motivado o no en la norma, este reconocimiento de la acción pública persigue facilitar la defensa de los intereses ambientales, suprimir las trabas de tipo procesal al efecto y, en suma, implicar a la ciudadanía y la sociedad civil en la protección de intereses difusos y colectivos de tipo medioambiental.
Por lo demás, negar como se pretende en el pleito de instancia, el interés legítimo de GuraSOS Elkartea (una plataforma ciudadana preocupada por las consecuencias que la incineradora de residuos proyectada en Zubieta, TM de San Sebastián y Usúrbil en Guipúzcoa, sobre la salud y el medio ambiente), para recurrir precisamente la DIA y AAI de dicho proyecto de “valorización energética de residuos” y encomendar su legitimación exclusivamente a la acción pública ambiental se antoja como completamente desacertada e irrazonable.
Como también lo resulta que el propio Gobierno Vasco apoye el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad contra su propia normativa autonómica (para que luego sus Letrados ante el Tribunal Constitucional pidan la desestimación de la misma).
