Sentencia 100/2020 de 22 de julio de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José Gonzalez Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE. Núm. 220 sábado 15 de agosto de 2020. ECLI:ES:TC:2020:100
Palabras clave: Residuos. Plástico. Reciclaje. Competencias. Consumo.
Resumen:
El objeto del recurso de inconstitucionalidad es el art. 23.1 a) y 23.2 de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad. En los preceptos impugnados se establecen limitaciones a la utilización de bolsas de plástico en los siguientes términos:
«Artículo 23. Utilización de bolsas de plástico y de la venta de vajilla de un solo uso y de productos envasados en monodosis o cápsulas de un solo uso.
1. A partir del 1 de julio de 2018:
a) Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos, así como en la entrega a domicilio o suministradas en venta online, a excepción de las bolsas de plástico muy ligeras.
[…]
2. A partir del 1 de enero de 2020:
Se prohíbe la entrega de bolsas de plástico al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos, así como en la entrega a domicilio o suministradas en venta online, a excepción de las bolsas de plástico compostable que cumplan los requisitos de la norma UNE-EN 13432:2000 o equivalente y estas no podrán ser entregadas o distribuidas de forma gratuita.»
Por la Abogacía del Estado se considera que estos preceptos incurren en una inconstitucionalidad mediata o indirecta por vulnerar disposiciones del Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el registro de productores.
En su argumentación afirma que contradicen los arts. 2 y 4 del citado real decreto, que, según alega, han sido promulgados como normativa básica del Estado al amparo de la competencia conferida por el art. 149.1.13 CE bajo el título de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Según el artículo 2 del referido Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo (que establece su «ámbito de aplicación»):
«Quedan incluidas en el ámbito de aplicación de este real decreto todas las bolsas de plástico puestas en el mercado en el territorio del Estado, así como los residuos generados por dichas bolsas.»
El artículo 4 dispone las siguientes medidas para reducir el consumo de bolsas de plástico:
«1. A partir del 1 de julio de 2018:
a) Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos, a excepción de las bolsas de plástico muy ligeras y de las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado.
[…]
2. A partir del 1 de enero de 2020:
a) Se prohíbe la entrega a los consumidores, en los puntos de venta de bienes o productos, de bolsas de plástico fragmentables.
b) Las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras contendrán un porcentaje mínimo del 50 por 100 de plástico reciclado.
3. A partir del 1 de enero de 2021, se prohíbe la entrega de bolsas de plástico ligeras y muy ligeras al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos, excepto si son de plástico compostable. Los comerciantes podrán también optar por otros formatos de envase para substituir a las bolsas de plástico.
4. Todas las medidas incluidas en este artículo afectarán tanto a las bolsas de plástico que se entreguen en los puntos de venta de bienes o productos como a las que puedan suministrarse en la venta online, así como a las entregadas a domicilio […]»
Las contradicciones que la Abogacía encuentra entre la Ley Foral impugnada y el Real Decreto se resumen en:
Por un lado, el art. 23.1 a) de la Ley Foral 14/2018 establece una regulación más estricta que la del Real Decreto 293/2018 pues al prohibir la venta de bolsas de plástico ya está excluyendo «las bolsas de plástico muy ligeras»; pero no, según dispone el Real Decreto 293/2018, «las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70 por 100 de plástico reciclado». La misma contradicción existe con el art. 23.2 y la Ley Foral con los periodos de entrada en vigor de la prohibición de venta de bolsas de plástico.
Por su parte, la abogada de la Comunidad Foral de Navarra plantea la excepción de inadmisibilidad del recurso alegando que es extemporáneo y, de modo subsidiario, solicita la desestimación. El letrado del Parlamento de Navarra solicita igualmente la desestimación.
No se admite la causa alegada ya que defiende que para que el recurso pueda presentarse en el plazo de nueves meses que establece el art. 33.2 LOTC es preciso cumplir el requisito previsto en la letra c), consistente en que el acuerdo al que se llegue en la comisión bilateral de cooperación entre la Administración General del Estado y la comunidad autónoma sobre la iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional «dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la ley».
Para el Tribunal, la comunicación al tribunal tuvo lugar dentro del plazo de tres meses establecido por el artículo 33.2 c) LOTC.
Por lo anterior, se acredita que se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 33.2 c) LOTC, por lo que no concurre la causa de inadmisión alegada.
La Abogacía del Estado alega la inconstitucionalidad aludiendo a que dichos preceptos han sido dictados por el Estado en virtud de las competencias que le atribuye el art. 149.1.13 CE, los cuales establecen la regulación básica sobre reducción del uso de las bolsas de plástico.
Se plantea en el recurso un supuesto de inconstitucionalidad mediata, para lo que es necesario la existencia de dos condiciones, por un lado, que la norma estatal que se considera infringida por la ley autonómica sea básica, en el doble sentido material y formal, y la segunda, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
El tribunal ha señalado que en estos casos, aunque el criterio general es el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, este criterio no tiene un valor absoluto, ya que en ciertos sectores las competencias específicas y las generales «han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso».
Respecto al ámbito material de los títulos competenciales invocados, por un lado, el art. 149.1.23 CE atribuye al Estado competencia para disponer la «legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección». El art. 57 c) LORAFNA atribuye a la Comunidad Foral de Navarra, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología.
Lo establecido en el art. 149.1.23, se trata, pues, de una regla de carácter transversal en el orden económico que responde a la ‘necesaria coherencia de la política económica’ y para el Tribunal declara que esta competencia «ampara todas las normas y actuaciones, sea cual sea su naturaleza, orientadas a la ordenación de sectores económicos concretos y para el logro de fines entre los que la doctrina constitucional ha situado el de garantizar el mantenimiento de la unidad de mercado.
Para el Tribunal, las medidas sobre la restricción del uso de las bolsas de plástico que establecen los arts. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018 no tienen una incidencia directa ni significativa sobre la actividad económica general ni tampoco tienen por objeto establecer una regulación uniforme que garantice el mercado único. Esto incide en que la norma en cuestión no puede considerarse protegida por la competencia estatal del 149.1.13 CE. Por ello, como el fin de la norma es la protección ambiental, debe encajarse en la misma materia y, por tanto, el juicio de constitucionalidad habrá de efectuarse tomando en consideración las competencias que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.23 CE corresponden al Estado y las que, en virtud del art. 57 c) LORAFNA, ha asumido la Comunidad Foral de Navarra.
Respecto a la constitucionalidad mediata del art. 23.1 a) y 23.2, de la Ley Foral 14/2018, desde el punto de vista formal, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, el Real Decreto 293/2018 respeta el requisito de la jurisprudencia ya que las disposiciones relacionadas con la reducción del consumo de determinadas bolsas de plástico tienen un contenido técnico, y su calendario establece, asimismo, determinadas medidas escalonadas en el tiempo en función del avance de la ciencia y de la técnica y de parámetros económicos.
Como ya se ha señalado, se trata de una materia de tipo ambiental, lo que puede permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos. Por lo que las medidas previstas en el Real Decreto 293/2018 para reducir el consumo de bolsas de plástico han de respetarse en todo el territorio nacional. Las comunidades autónomas no pueden rebajar ese nivel de protección.
En este caso que nos ocupa, para el Tribunal no hay dudas de que el artículo 23.1 a) y 23.2 de la Ley Foral, que ha establecido medidas más protectoras que las previstas en el art. 4 del real decreto estatal.
Por todo lo expresado, el Tribunal llega a la conclusión que el artículo 23.1 a) y 23.2, de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad no es contrario a las disposiciones establecidas por los arts. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018 como legislación básica en materia de medio ambiente, ya que establece un nivel más alto de protección, ni por consiguiente cabe tipo alguno de conflicto competencial. Se desestima el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Por otro lado, el art. 23.2 el real decreto fija el 1 de enero de 2021 para la entrada en vigor de la prohibición de dispensar bolsas de plástico ligeras y muy ligeras, mientras que la Ley Foral establece plazos más reducidos, pues fija el 1 de julio de 2018 para la entrada en vigor de la prohibición de dispensación de bolsas de plástico ligeras y el 1 de enero de 2020 para la entrada en vigor de la prohibición de dispensación de bolsas de plástico muy ligeras; (ii) la Ley Foral prohíbe a partir de 1 de enero de 2020 la entrega al consumidor en puntos de venta de bienes o productos de cualquier bolsa de plástico, a excepción de aquellas que sean de plástico compostable que cumplan con los requisitos de la norma UNE-EN 13432-2000 o equivalente; pero no incluye la entrega de bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras que contengan un mínimo del 50 por 100 de plástico reciclado, permitidas por el Real Decreto 293/2018 además de las de material compostable.”
“(….)la Ley Foral 14/2018 se publicó en el «Boletín Oficial de Navarra» de 22 de junio de 2018. En el mismo acuerdo se adoptó también la decisión de insertarlo en los respectivos boletines oficiales. La publicación en el «BOE» se dispuso finalmente por resolución de la secretaría general de coordinación territorial de 20 de septiembre de 2018 («BOE» núm. 237, de 1 de octubre de 2018), y, en el caso del «Boletín Oficial de Navarra», por Resolución 490-2018, de 17 de septiembre, de la directora general de presidencia y Gobierno abierto («Boletín Oficial de Navarra» núm. 190, de 1 de octubre de 2018).”
“(…)Para efectuar este encuadramiento competencial ha de tenerse en cuenta, por una parte, que los títulos competenciales operan ope constitutionis, por lo que «el orden de competencias y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a los criterios objetivos que sobre cada materia establecen la Constitución, los estatutos de Autonomía y las leyes a las que estos y aquella remitan» (entre otras, SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 2, y 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 3).”
“(…)El tribunal ha destacado que, en materia de medio ambiente, «lo básico, como propio de la competencia estatal en esta materia, cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos.”
“(…)Ha de tenerse en cuenta también que la integración de las exigencias de protección del medio ambiente en todos los ámbitos de acción de los poderes públicos –que es inexcusable para hacer efectivo un desarrollo sostenible y jurídicamente vinculante como expresión del principio rector de la política social y económica consagrado en el art. 45 CE–, implica «que no toda actividad que atienda a dicho factor recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica».”
“(…)FJ 2; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3, y 146/1992, de 16 de octubre, FJ 2)». El tribunal subraya también que, conforme a consolidada jurisprudencia constitucional, «el art. 149.1.13 CE exige una lectura restrictiva, puesto que una excesivamente amplia podría constreñir e incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las comunidades autónomas (SSTC 29/1986, FJ 4, y 141/2014, FJ 5).”
“(…)Como pone de manifiesto el Gobierno de Navarra, ni en el preámbulo ni en disposición alguna del Real Decreto 293/2018 se menciona la unidad de mercado –ni, desde luego, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado– ni se hace referencia a ninguna de las finalidades económicas que le atribuye la representación del Estado. Sí se refiere esta norma, por el contrario, a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la cual, como se ha señalado, tiene el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente (disposición final primera).”
“(…)desde el punto de vista formal, conforme a la jurisprudencia del Tribunal, la legislación básica «habrá de ser, en principio, un conjunto de normas legales, aun cuando también resulten admisibles –con carácter excepcional, sin embargo– las procedentes de la potestad reglamentaria que la Constitución encomienda al Gobierno de la Nación (art. 97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas» (entre otras muchas, STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8, y STC 15/2018, de 22 de febrero, FJ 5).”
Comentario del Autor:
De acuerdo con esta sentencia, el Tribunal Constitucional ha decidido desestimar el citado recurso de inconstitucionalidad, por lo que dichos artículos se consideran vigentes.
La consecuencia de esta decisión es que las bolsas de plástico no compostables, independientemente de su gramaje, están efectivamente prohibidas desde enero de 2020 en Navarra, que se adelanta así al Estado, donde su prohibición será efectiva a partir de enero de 2021.
En la sentencia, el Tribunal reconoce que la Comunidad Foral actuó dentro del marco de sus competencias prohibiendo, antes de que lo hiciera el Estado, las bolsas de plástico de un solo uso para preservar el medio ambiente. De este modo, se admite que las comunidades autónomas tienen la potestad de establecer medidas más restrictivas que el Estado en materia de protección del medio ambiente.
Otra de las consecuencias es establecer que la prohibición de las bolsas de plástico desechables no incide de manera directa o significativa sobre la actividad económica general ni provoca una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado.
