Sentencia 142/2024, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: María Luisa Segoviano Astaburuaga)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador Ramón y Cajal del Instituto de Estudios Sociales Avanzados. IESA-CSIC. Córdoba
Fuente: Boletín Oficial del Estado, número 311, de 26 de diciembre de 2024
Palabras clave: Dominio público. Personalidad jurídica. Convenio Ramsar. Red Natura 2000. Restauración. Ecocentrismo. Principio quien contamina paga.
Resumen:
El objeto de la presente sentencia es el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados. De manera concreta, la totalidad de la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca. Los derechos reseñados objeto de recurso son, el Derecho a existir y a evolucionar naturalmente: El Mar Menor está regido por un orden natural o ley ecológica que hace posible que exista como ecosistema lagunar y como ecosistema terrestre en su cuenca.
La concepción de la ley en cuanto al derecho a existir significa el respeto a esta ley, para asegurar el equilibro y la capacidad de regulación del ecosistema ante el desequilibrio provocado por las presiones antrópicas procedentes mayoritariamente de la cuenca vertiente. El derecho a la protección implica limitar, detener y no autorizar aquellas actividades que supongan un riesgo o perjuicio para el ecosistema. El Derecho a la conservación, el Derecho a la restauración significan asimismo derechos a recuperar su estado primigenio. Su representación estará formada por tres órganos, Comité de Representantes, Comisión de Seguimiento y Comité Científico
La sentencia asume la conexión innegable entre la calidad de la vida de los ecosistemas y la calidad de la vida humana, refuerza la dignidad de la persona al establecer una conexión, entre la dignidad de la persona y el medio ambiente. Conecta el artículo 10.1 con el 45 de la CE.
Respecto a la vulneración del principio de seguridad jurídica del 9.3 CE, la actora impugna la disposición derogatoria única porque entendían que la derogación de cualquier disposición contraria a la Ley 19/2022 generaba falta de certeza. El Tribunal señala que se encuentra en el plano de la técnica legislativa, y su contenido dependerá de los métodos de interpretación ordinarios en Derecho.
En cuanto a la Vulneración de los arts. 9.3, 25.1 y 81.1 CE, es debido a que se concibe como que toda conducta contraria a la Ley 19/2022 se convierte automáticamente en una nueva conducta sancionable. La actora argumenta que el establecimiento de que toda conducta que vulnere los derechos garantizados en la norma generará responsabilidad y será sancionada conforme a los regímenes establecidos en las normas civiles, penales, administrativas y ambientales que correspondan, vulnera los principios de legalidad sancionadora, tipicidad, taxatividad y reserva de ley orgánica, generando, en consecuencia, falta de seguridad jurídica. A pesar de ello, dado que no se tipifican ningún tipo de infracciones, sanciones, delitos ni penas, lo que se hace es establecer una remisión a las normas correspondientes para ello previamente tipificadas, el TC concluye que el motivo expuesto en el recurso, no puede prosperar.
Cabe destacar el voto particular emitido por 5 magistrados, que argumentan que el cambio de doctrina constitucional no está suficientemente justificado. Esto se debe a los siguientes argumentos. Por un lado, sostienen que “adoptar una concepción antropocéntrica del medio ambiente es perfectamente compatible con garantizar una protección adecuada del mismo, toda vez que la protección del medio ambiente no es un fin en sí mismo, sino en la medida que sirve de desarrollo a la vida humana”. Hacen alusión al art. 130 de la CE, en cuanto al deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos. Esto obliga a conciliar los intereses socioeconómicos y la conservación de la naturaleza en búsqueda del tan anhelado desarrollo sostenible.
Para el Tribunal, la Ley 19/2022 ha creado un sujeto titular de derechos, con la salvaguarda pertinente de estar exento de obligaciones. A su juicio, con el fin de proteger adecuadamente el medio ambiente no es imprescindible dotarle del mismo estatus jurídico que una persona.
La Sentencia establece personalidad jurídica a un espacio natural. En cierto modo, hace una llamada al conocido como “ecocentrismo” eso sí, sin llegar a definir este concepto ni siquiera profundizar en el mismo. Otra cuestión correlacionada es que la corriente enmarcada en el ecocentrismo se encuentra lejos de nuestra tradición y cultura política, social, económica. También es importante añadir que dicho principio no encuentra encaje en el derecho internacional.
Otra de las cuestiones a tener en cuenta es que los magistrados que apoyan el voto particular, la Ley vulnera el principio “quien contamina paga” (recogido en los arts. 191.2 TFUE y el 45.3 CE), al imponer a los habitantes ribereños y a los gobiernos la carga del derecho del Mar Menor a la protección, conservación, mantenimiento y restauración.
También hay que destacar que el Tribunal, en relación al cambio de paradigma se ha adoptado sin haber reflexionado previamente sobre las consecuencias que podría significar comparar los derechos de la naturaleza con los de los seres humanos. Esto podría implicar, una regresión significativa de los derechos y libertades de las personas. Del mismo modo, sostienen que la Ley 19/2022 vulnera el principio de seguridad jurídica al no definir el régimen jurídico de la nueva persona jurídica creada y no clarificar de manera más concreta el contenido de los derechos establecidos, cuya vulneración acarrea consecuencias civiles, penales y administrativas.
Concluyen que el artículo 45 CE posibilita un marco de referencia con suficiente margen como para que el poder legislativo desarrolle las previsiones de protección del medio ambiente desde distintas perspectivas. Por consiguiente, el legislador es el que debe desarrollar y poner en práctica las técnicas adecuadas para plasmar el principio rector consistente en la protección del medio ambiente. El Tribunal Constitucional respalda este cambio de paradigma en el marco del artículo 45 CE, por entenderlo dentro del marco permitido por el mismo. No obstante, en el funcionamiento real, es necesario tener en consideración las consecuencias que la adopción de dicho paradigma podría implicar. No se puede obviar que se trata de una nueva conceptualización propia de otras tradiciones jurídicas no europeas.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) En suma, el art. 45 CE ofrece un marco constitucional de referencia lo suficientemente abierto como para que el legislador desarrolle las previsiones de protección del medio ambiente desde perspectivas y enfoques muy diversos que deben, en cualquier caso, tener presente y respetar: la estrecha conexión existente entre la protección de los ecosistemas, el medio natural, la vida no humana y la vida humana y el pleno desarrollo de esta última; la obligación de los poderes públicos de desarrollar mecanismos de protección y defensa del medio ambiente, pero también de mejora, restauración y recuperación de los espacios o la biodiversidad deteriorada o perdida; y la exigencia de entender la solidaridad colectiva referida en el art. 45.2 CE, no como una mera adhesión al interés común de preservar el statu quo de preservación medioambiental, sino como una obligación de solidaridad intergeneracional llamada a conservar y mejorar el entorno natural de cara a que las futuras generaciones tengan la oportunidad de disfrutar de su propio derecho a la vida, la integridad física y moral y el desarrollo de sus proyectos vitales en condiciones equivalentes a aquellas de las que disponemos en la actualidad.
(…) El primero es de índole competencial y afecta a la totalidad de la ley y, según se indica, en particular al art. 7 y la disposición final segunda. Los otros se proyectan sobre los arts. 1, 2, 4, 5, 6 y la disposición derogatoria única, por vulneración, según el caso, de los arts. 9.3, 10.1, 24.1, 25.1, 45 y 81.1 CE, como con mayor detalle se ha expuesto en los antecedentes. c) La Abogacía del Estado interesa la desestimación del recurso en su totalidad, sosteniendo la adecuación de la Ley 19/2022 al reparto constitucional de competencias y la inexistencia del resto de vulneraciones sustantivas y formales. 2. Consideraciones previas, orden de examen y óbices procesales. a) Desde su aprobación, la Ley 19/2022 no ha sufrido modificaciones, por lo que el objeto de este recurso permanece inalterado. b) La interposición del recurso se fundamenta en cuatro motivos, subsumibles en dos tipologías. Una es de índole competencial y afecta a la totalidad de la ley, por lo será analizada en primer lugar, dado que una eventual inconstitucionalidad por esta causa haría innecesario pronunciarse sobre el resto de las tachas alegadas. Indican los recurrentes que este motivo de inconstitucionalidad se plasma en particular en el art. 7 y en la disposición final segunda de la Ley 19/2022.
(…) Sin que procedan, por tanto, pronunciamientos preventivos referidos a posibles, y aún no producidas, aplicaciones de los preceptos legales, que no resultan necesariamente derivadas de las mismas, y que, de producirse, habrán de ser combatidas, en su caso, con los medios que ofrece nuestro ordenamiento, tanto ante este Tribunal Constitucional como ante otros órganos jurisdiccionales» (STC 77/1985, de 27 de junio, FJ 4, citada después por muchas otras). 3. Algunas consideraciones generales sobre el marco constitucional de referencia. La Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca, desarrolla un mecanismo específico de protección para la mayor laguna de agua salada de Europa, catalogada, junto con otros setenta y cinco espacios naturales ubicados en España, como uno de los humedales básicos del continente, en aplicación del Convenio relativo a humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, hecho en Ramsar el 2 de febrero de 1971 (ratificado por España el 18 de marzo de 1982 –BOE núm. 199, de 20 de agosto de 1982–). Además, al tratarse de un humedal costero, también resulta protegido por las previsiones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar (Convención de Montego Bay, de 10 de diciembre de 1982 y ratificada por España en 1997 –BOE núm. 39, de 14 de febrero de 1997–).
(…) A pesar de tratarse de una técnica ignota hasta ahora en nuestro derecho ambiental, ya se ha expuesto que no se trata de una técnica desconocida en derecho comparado, y que se inscribe en un movimiento internacional en auge en la última década, que promueve el desarrollo de mecanismos de garantía innovadores y basados en un paradigma ecocéntrico que convive con el paradigma antropocéntrico tradicional, que se identifica en otros mecanismos y herramientas jurídicas de protección del medio ambiente. En este juego de equilibrios, el ecocentrismo no obsta la intervención humana sobre el medio en garantía, no solo de la protección de la naturaleza, sino de todos los intereses y bienes constitucionales, porque la garantía de la sostenibilidad pasa por asegurar la ponderación entre los requerimientos medioambientales, sociales y económicos.
(…) La sentencia no toma en consideración que el art. 3 del Tratado de la Unión Europea incluye entre sus objetivos el de alcanzar un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y el art. 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) recoge su carácter de competencia transversal, al establecer que «[l]as exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular, con objeto de fomentar un desarrollo sostenible». Así, entre los objetivos que se enumeran en el TFUE cabe citar: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; la utilización prudente y racional de los recursos naturales, y el fomento de las medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y, en particular, a luchar contra el cambio climático. Se incluyen también algunos principios que deben inspirar el conjunto de técnicas para desarrollar, como el de cautela y acción preventiva, el de corrección de los atentados al medio ambiente y el no menos importante de «quien contamina paga». Particularmente relevante en este aspecto resulta lo dispuesto en los arts. 191 a 193 TFUE, en los que se desarrollan las políticas medioambientales, régimen que debe entenderse como un estándar de protección mínima, entre el que se encuentra el ya citado principio de que «quien contamina paga», expresamente incluido en el art. 191.2 TFUE. Como es conocido, dicho principio impone al agente contaminante, por una parte, la obligación de hacer frente a los gastos derivados de la contaminación que ha causado y, por otra, también le obliga a reparar los daños causados por la ejecución de las medidas de prevención y control de la contaminación que las administraciones puedan imponer para evitar la degradación del medio ambiente.
(…) Ha optado por la novedosa técnica de atribuir «personalidad jurídica» y «derechos» a un espacio natural. En todo caso, esa (supuesta) elevación de la protección ambiental de un espacio sobre el que concurrían múltiples normas, ya citadas, exigía del legislador un mínimo esfuerzo normativo para clarificar la situación posterior a la entrada en vigor de la nueva ley. Así lo hizo, por ejemplo, en una ley coetánea e igualmente ambiciosa: la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. Con toda naturalidad, esta ley especifica «la norma subsidiaria del art. 2.2 del Código civil» a que alude la mayoría e incluye una serie de disposiciones transitorias sobre las situaciones existentes y consolidadas en el dominio público marítimo-terrestre que la Ley 7/2021 regula novedosamente, por elementales razones de seguridad jurídica. Al no hacerlo así en este caso, la Ley 19/2022 ha sumido a todos –ciudadanos, operadores, administraciones y tribunales– en la perplejidad y confusión más absolutas acerca del régimen de protección medioambiental vigente en el Mar Menor y su cuenca delimitados en el art. 1 de la Ley. g) En fin, por todo lo anterior, nos parece que el art. 2 y la disposición derogatoria de la Ley 19/2022, examinadas conjuntamente en relación con el contexto normativo en que se vienen a integrar, han dado lugar a una situación análoga a la que se apreció en la antes citada STC 46/1990, FJ 4, y que dio lugar a la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal por vulneración del principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE. 5.
(…) Una obligada mirada al Derecho de la Unión Europea … que la sentencia soslaya. Es doctrina constitucional consolidada como recuerda, con cita de otras, la STC 81/2020, de 15 de julio, FJ 2, que «el Derecho de la Unión Europea no es en sí mismo canon directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales, de modo que la eventual infracción de las normas de la Unión Europea por leyes estatales o autonómicas constituye un conflicto de normas que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria y, en su caso, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (entre otras muchas, SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 128/1999, de 1 de julio, FJ 9; 173/2005, de 23 de junio, FJ 9; 135/2012, de 19 de junio, FJ 2; 64/2013, de 14 de marzo, FJ 4, y 76/2019, de 22 de mayo, FJ 3)». Sin embargo, el respeto a la anterior doctrina constitucional no obsta a que prestar atención a lo dispuesto por el Derecho de la Unión Europea pueda no solo ser útil, sino conveniente, dada la necesidad de una interpretación de las disposiciones legales acorde con las exigencias de ese ordenamiento. Ese análisis está completamente ausente de la sentencia de la que discrepamos. Conecta así con la imposición de deberes de reparación que deriva del art. 45.3 de la Constitución, conforme al cual la obligación de reparar el daño causado debe recaer sobre los que han llevado a cabo una utilización irracional de los recursos naturales.
(…) De suerte que se llega, por tanto, a contravenir el Derecho de la Unión Europea en materia de responsabilidad ambiental y el propio art. 45.3 de la Constitución. 6. Conclusión. Por todas las razones expuestas, los magistrados que suscribimos este voto consideramos: a) que la sentencia de la mayoría plantea un cambio de paradigma injustificado hacia un «ecocentrismo» en la interpretación del art. 45 CE que es ajeno a nuestra tradición jurídica, principios y valores (art. 1.1 CE) y puede tener además imprevisibles y peligrosas consecuencias; b) que la Ley 19/2022 rebasa el ámbito exclusivamente «básico» que el art. 149.1.23 CE reserva a la legislación del Estado en materia de protección del medio ambiente al regular el completo régimen jurídico de un espacio natural protegido; c) que la falta de concreción de la naturaleza jurídico-pública o jurídico-privada de la persona jurídica creada por la ley (art. 1), de sus órganos rectores (art. 3), del contenido de los «derechos» a ella reconocidos (art. 2) y de la relación de esta nueva ley con otras leyes, reglamentos y normas internacionales aplicables sobre el mismo espacio a los que se superpone (disposición derogatoria) vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE); d) y, finalmente, que la Ley 19/2022 vulnera también el Derecho de la Unión Europea y, en particular, el principio «quien contamina paga» de los arts. 191.2 TFUE y 45.3 CE. Y en este sentido emitimos este voto particular.
Comentario del autor:
Se trata de una de las sentencias más destacadas emitidas por este Tribunal en los últimos tiempos. Desestima el recurso planteado por el grupo parlamentario Vox en cuanto a la personalidad jurídica del espacio natural de la laguna del Mar Menor, uno de los lugares con más biodiversidad existentes en la Región de Murcia. Hay que destacar que dicha Ley vio la luz fruto de una iniciativa legislativa popular con ese fin. Este procedimiento ha suscitado opiniones de todo tipo, las que más, por lo relativamente novedoso de la situación, la consideran como un refuerzo a la protección de la naturaleza en España. Otorga personalidad jurídica a un ente como el Mar Menor, al reconocerle derechos, como el de existir y evolucionar, su protección, conservación y restauración. Crea un comité de seguimiento formado por varios órganos. Le otorga legitimidad a personas físicas o jurídicas para hacer valer sus derechos, etc. El tribunal reconoce a la ley el rango y competencia adecuada. En cuanto al resto de cuestiones de la técnica jurídica, ya han sido expuestos en el resumen de la sentencia.
Más allá, cabría preguntarse si ante el incumplimiento de la normativa ambiental en una zona con algunas de las figuras de conservación más importantes, no lo olvidemos, el Mar Menor es Parque Natural, está incluido en la Red Natura 2000, en el Convenio Internacional de zonas húmedas, Ramsar. Pues bien, a pesar de eso, la normativa existente ha sido constantemente incumplida ante las amenazas existentes en este espacio. ¿Debemos hacer lo mismo en aquellos lugares donde la ley siga sin cumplirse? ¿Procederemos a desarrollar nuevas iniciativas legislativas populares para declarar personalidad jurídica en aquellos sitios donde la ley no se aplica? Tenemos una normativa ambiental envidiable para muchos países, sin embargo, bien por presiones ejercidas sobre aquellos llamados a aplicar la norma ambiental, bien por tener situaciones laborales precarias y sin estabilizar, con la consiguiente vulnerabilidad. Todo ello unido a la falta de vocación y formación, hace que en determinados lugares no se aplique esta normativa. Más que abrir nuevos horizontes normativos, que en cualquier caso son bienvenidos, deberíamos exigir un mayor cumplimiento de la normativa ambiental existente. Solo de esta manera seremos eficaces en la conservación de la naturaleza.
Enlace web: Sentencia 142/2024, del pleno del Tribunal Constitucional
