Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 60/2016, de 17 de marzo de 2016 (Ponente: Francisco Pérez de los Cobos Orihuel)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 97, de 22 de abril de 2016
Temas Clave: Energía eléctrica; Instalaciones de autoconsumo; Registros administrativos; Empresas distribuidoras y comercializadoras; Calidad del suministro eléctrico
Resumen:
En este supuesto, el Pleno del Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad, de carácter competencial, formulado por el Parlamento de Cataluña contra los artículos 9, 40, 43.5, 46, 51, 52.4 y la disposición final segunda de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (LSE). El recurrente considera que estos preceptos no pueden respaldarse en los títulos competenciales relacionados con la energía eléctrica; a diferencia del Abogado del Estado, que encuentra su amparo en los artículos 149.1.13 y 149.1.25 CE.
El art. 9 regula las instalaciones de autoconsumo de energía eléctrica. El Letrado del Parlamento catalán entiende que esta normativa se relaciona con las competencias autorizatorias de la CA, por cuanto su efecto es la reducción de la demanda de energía. No encuentra la Sala obstáculo alguno para su encuadre en la competencia estatal sobre las bases del sector eléctrico del art. 149.1.25 CE; por una parte, porque a través del contenido del precepto se define el régimen básico de la actividad de uno de los sujetos que intervienen en el sistema eléctrico y, por otra, establece los criterios generales respecto al régimen económico aplicable al mismo.
Lo que en realidad se cuestiona, al considerar que atribuye funciones ejecutivas al Estado, es el apartado 4 del art. 9, que determina la obligación de inscripción en el registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica, procedimiento de inscripción y comunicación de datos. El Tribunal entiende que se trata de la creación de un registro administrativo que no invade competencias autonómicas.
El art. 40 se relaciona con los derechos y obligaciones que deben asumir las empresas distribuidoras de energía eléctrica. El recurrente entiende que se han ampliado considerablemente si se comparan con las de la Ley 54/1997, impidiendo con ello el desarrollo de competencias autonómicas. Esta falta de concreción lleva al Tribunal a rechazar su posible vulneración competencial. En idénticos términos se pronuncia sobre las remisiones reglamentarias que los apartados a), b) y c) del art. 40 efectúan en relación con los niveles de calidad del servicio, la capacidad de las redes de distribución y la definición de los criterios de conexión de las redes de distribución.
El art. 43.5 atribuye a órganos estatales la regulación del procedimiento y la resolución de los conflictos entre los usuarios finales que sean personas físicas y las empresas suministradoras de energía eléctrica cuando no se sometan a las entidades de resolución alternativa de litigios en materia de consumo o no resulten competentes para la resolución del conflicto. La impugnación de este precepto se descarta por el Tribunal amparándose en que la atribución al Ministerio de Industria, Energía y Turismo de la competencia ejecutiva de resolución de controversias es conforme con el orden constitucional.
Sin embargo, el contenido del voto particular emitido por tres magistrados, que dan por reproducida la argumentación que les sirvió de base en la STC 32/2016, de 18 de febrero, discrepan de la opinión mayoritaria acerca de este precepto que prevé una vía administrativa de resolución de los conflictos. “Una cosa es que el Estado pueda establecer esta vía de resolución de conflictos y otra muy distinta que el órgano que resuelva estos conflictos haya de ser un órgano estatal, que es en lo que discrepo de la opinión en que se funda la Sentencia”.
Asimismo, se desestiman las tachas formuladas al art. 46 referentes a las obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras en relación al suministro. El Tribunal argumenta que el Estado tiene competencia ex art. 149.1.25 CE para establecer el régimen común aplicable a los comercializadores.
La misma suerte desestimatoria se predica de la impugnación del art. 51 relativo a la calidad del suministro eléctrico. Regulación que se considera básica tanto desde un punto de vista formal como material; así como una garantía para los consumidores y para el correcto funcionamiento de los distintos sectores de la economía nacional.
Se desestima igualmente la impugnación del art. 52.4 que regula los suministros calificados legalmente como esenciales, que encaja en el concepto de bases del sector eléctrico al relacionarse con el principio de garantía de suministro.
Destacamos los siguientes extractos:
-Artículo 9. “(…)Dicha regulación persigue integrar este modo de producción y consumo de electricidad en el sistema eléctrico, así como prever el establecimiento por vía reglamentaria de un régimen económico de las distintas modalidades de autoconsumo, determinando la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico (…) Se trata, entonces, de una cuestión que se sitúa en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico, para lo que los títulos de los arts. 149.1.13 y 25 CE proporcionan fundamento competencial adecuado (…)
-Artículo 40. “(…) Aunque las bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad en ningún caso son inamovibles ni puede predicarse de ellas la petrificación, incompatible con el talante evolutivo del Derecho. Por ello, corresponde en cada momento al legislador estatal establecer las bases en cada materia respetando el orden constitucional de reparto de competencias (…)
En cuanto al apartado a), entre otras razones, indicamos que «la intervención del reglamento en la determinación de los niveles de calidad del servicio ya ha sido admitida por nuestra doctrina (SSTC 148/2011, FJ 6, y 4/2013, FFJJ 5 y 7), dado que se trata de un parámetro técnico del sector eléctrico».
El apartado b), en cuanto alude a la fijación de criterios para garantizar la capacidad adecuada de las redes de distribución, no contradice nuestra doctrina sobre el alcance formal de las bases, por tratarse de una materia eminentemente técnica que reclama la colaboración reglamentaria (STC 18/2011, FJ 10).
Por último la llamada al reglamento estatal para la definición de los criterios de conexión de las redes de distribución que se contiene en el art. 40.1 c), se refiere, una vez más, a una materia técnica en la que es admisible la colaboración reglamentaria y que tiene directa relación con la ordenación del sector y con las condiciones de competencia en el mercado eléctrico. El derecho de acceso de terceros a las redes de distribución, con su correspondiente uso, es, dado el carácter de monopolio natural de las redes, uno de sus pilares fundamentales, en cuanto que, al suponer la facultad de utilización de la red ya instalada, permite un mercado de agentes múltiples en un sistema de red única (…)
-Artículo 43.5. “(…) La atribución a un órgano estatal de esta función se hace «sin perjuicio de las competencias del resto de Administraciones Públicas». El precepto no es, por tanto, excluyente de las competencias autonómicas en la materia en aquellos supuestos que no estén vinculados a aspectos básicos que corresponde al Estado garantizar. Es posible entonces que las Comunidades Autónomas, en su propio ámbito de competencias, regulen asimismo dicho procedimiento de resolución de conflictos, teniendo en cuenta que muchos de los derechos específicos en esta materia reconocidos, entre otros, en el art. 44 LSE tienen relación con las competencias autonómicas y no afectan a la unidad del régimen económico del sector (…)”.
-Artículo 46. “(…) La afirmación de la demanda acerca de la falta de conexión entre el régimen económico del sector eléctrico y la actividad de comercialización tampoco puede tomarse en consideración, ya que con ello se obvia la relación de los comercializadores con determinados aspectos de ese régimen, pues han de abonar a los distribuidores una parte de su retribución, los peajes de acceso a las redes, y los comercializadores de referencia son retribuidos con cargo a los ya mencionados ‘precio voluntario para el pequeño consumidor’ y ‘tarifa de último recurso’, únicas en todo el territorio nacional y determinadas conforme a lo dispuesto en el art. 17 LSE» (STC 32/2016, FJ 11) (…)”.
-Artículo 51. “(…) Aspectos relacionados con la continuidad y la calidad en el suministro eléctrico que constituyen un común normativo necesario para asegurar el principio de garantía del suministro de energía eléctrica a todos los demandantes del mismo, con la necesaria continuidad y calidad, principio proclamado en el art. 10.1 de la Ley del sector eléctrico y cuyo carácter básico hemos declarado en la STC 18/2011, FJ 8 (…)”
-Voto particular (STC 32/2016, de 18 de febrero). “(…) A diferencia del caso resuelto por la STC 72/2014, de 8 de mayo, FJ 10, en el que, al tratarse de telecomunicaciones, la competencia del Estado es exclusiva (art. 149.1.21 CE), en el supuesto que ahora se examina la competencia estatal en materia de energía se limita a las bases (art. 149.1.25 CE). Esta diferencia es perentoria, porque, de acuerdo con la doctrina del Tribunal, las competencias ejecutivas solo pueden considerarse básicas si “están estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de las normas de carácter básico’ (STC 102/2013, de 23 de abril, FJ 6)”. Por ello, salvo que concurra esta circunstancia excepcional, las facultades ejecutivas en materia de energía corresponden a las comunidades autónomas que hayan asumido competencias sobre esta materia (…)
La competencia para resolver los conflictos que puedan suscitarse entre los consumidores de energía eléctrica y las empresas suministradoras no puede considerarse amparada en las bases que corresponden al Estado en esta materia porque estas facultades no constituyen una medida necesaria para asegurar la efectividad de la normativa básica estatal en materia de energía. Según ha sostenido el Tribunal, el régimen jurídico básico del sistema eléctrico “está directamente vinculado a la garantía del suministro y a la indiscutida competencia estatal para retribuir los costes de las actividades del sistema” (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6). Por ello para que en esta materia las funciones ejecutivas puedan tener carácter básico es preciso que las mismas estén directamente vinculadas al suministro o a la determinación del régimen económico del sistema eléctrico (…)
Ninguna de estas circunstancias concurre en el presente caso. Las facultades ejecutivas que ejerce el órgano encargado de resolver estos conflictos no tienen otro alcance que el de enjuiciar si las empresas suministradoras de energía eléctrica han respetado o no los derechos que las normas que regulan este sector reconocen a un tipo determinado de consumidores. En consecuencia, el desempeño de esta actividad de resolución de conflictos por un órgano autonómico no puede poner en riesgo la efectividad de la normativa básica estatal, pues la finalidad de este órgano no es aplicar directamente la referida normativa, sino verificar si su aplicación ha infringido o no los derechos de los usuarios. Su intervención, por tanto, no tiene otro objeto que el de tutelar los derechos de los consumidores y, a estos efectos, resulta irrelevante que el derecho lo reconozca la norma estatal o la autonómica (…)”
Comentario de la Autora:
Nos encontramos con un caso de entrecruzamiento competencial en materia del sector eléctrico que ha sido resuelto por el Tribunal Constitucional a favor de las competencias estatales derivadas de los artículos 149.1.13, 22 y 25 CE., bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y bases de régimen minero y energético. En relación con el autoconsumo de energía eléctrica, si bien se admite el beneficio para el sistema, lo cierto es que el consumidor sujeto a este régimen también se beneficia del sistema y debe contribuir a sus costes, de ahí que se justifique que el Estado deba establecer esta obligación para todos los consumidores sujetos a este régimen. Tanto las obligaciones de distribuidores y de comercializadores se desenvuelven dentro de la competencia del Estado porque se imponen con carácter general, de modo que lo que se busca es la homogeneidad para el sector eléctrico. Ahora bien, ya veremos lo que ocurre cuando se aprueben las remisiones reglamentarias previstas en los preceptos impugnados. De recomendable lectura es el contenido del voto particular sobre el mecanismo de resolución de conflictos.
Documento adjunto: 
