Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 141/2016, de 21 de julio de 2016 (Ponente: Andrés Ollero Tassara)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 196, de 15 de agosto de 2016
Temas Clave: EMAS; Entidades de acreditación; Verificadores medioambientales; Entidad Nacional de Acreditación
Resumen:
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña promueve un conflicto positivo de competencias a través del cual impugna los arts. 9.1 y 2, 11.1 y 2, 12.1 y 4, y 13.2, la disposición transitoria primera y la disposición final tercera del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) núm. 1221/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS).
La cuestión se centra en la aplicación en nuestro ordenamiento del sistema EMAS y, en particular, en la designación de las entidades de acreditación de los verificadores medioambientales.
El Gobierno de la Generalitat entiende que se han vulnerado las competencias en materia de medio ambiente reconocidas en su Estatuto de Autonomía, por cuanto los preceptos impugnados atribuyen al Estado funciones ejecutivas en esta materia, sobre todo, al designar a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como único organismo nacional de acreditación de verificadores medioambientales. Por su parte, el Abogado del Estado, no considera que esta designación resulte contraria al orden constitucional de competencias establecido en los arts. 149.1.13 y 23 CE.
Con carácter previo, el Tribunal se pronuncia sobre el significado que representa la implantación del sistema EMAS por parte de cualquier organización en el seno de la UE. Incide en la necesidad de que los candidatos a verificadores medioambientales deben cumplir una serie de requisitos para poder obtener una acreditación o una autorización que les permita operar, tal y como se prevé en el Reglamento (CE) núm. 1221/2009.
En primer lugar, se procede al encuadramiento competencial. En el caso enjuiciado no se cuestiona que el Real Decreto tenga el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, pero la Generalitat sí cuestiona que el Estado invoque su competencia sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) para justificar adicionalmente la designación de la ENAC con exclusividad. El Pleno del Tribunal entiende que el título prevalente en este caso es el previsto en el art. 149.1.23 CE.
A continuación, el Tribunal analiza si las disposiciones controvertidas satisfacen o no las exigencias que, conforme a su doctrina, han de respetar la normativa básica y su alcance en materia de medio ambiente. Partiendo de que la actividad de designación de las entidades de acreditación pertenece al ámbito de la función ejecutiva, entiende que la atribución en exclusiva a la ENAC, invade las competencias ejecutivas del Gobierno de la Generalitat. Si bien el Abogado del Estado justifica aquella atribución en la obligación que tiene el Estado de garantizar el cumplimiento del Reglamento comunitario, lo cierto es que el Pleno del Tribunal recuerda que éste prevé un sistema alternativo a la acreditación, que es el de la autorización; lo que permitiría una pluralidad de Administraciones públicas autorizadoras, que daría entrada a las CCAA.
En definitiva, el Pleno considera que el Reglamento comunitario no obliga al poder central de cada Estado a que designe una única autoridad de acreditación o autorización y que la forma de proceder el legislador en este caso no ha hecho posible la compatibilidad entre las exigencias impuestas por el derecho comunitario y el régimen de distribución competencial.
En tal sentido, declara la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 11, apartados 1 y 2, y 12, apartados 1 y 4, así como de la disposición transitoria primera, todos del Real Decreto 239/2013.
A sensu contrario, el Tribunal declara que no vulneran el sistema de distribución de competencias los apartados 1 y 2 del art. 9 del RD 239/2013, que regula el procedimiento de tramitación, suspensión y cancelación de inscripciones de las organizaciones que voluntariamente se adhieren al sistema EMAS y, más concretamente, el trámite de subsanación de solicitudes de inscripción que sean defectuosas o incompletas, así como el plazo de resolución y notificación por parte de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Lo mismo sucede con la impugnación del art. 13.2, que regula el régimen sancionador relativo al incumplimiento de los verificadores medioambientales en sus actuaciones.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Es preciso partir en este caso de la doctrina de este Tribunal (recordada por la STC 33/2005) según la cual «en el ámbito de la resolución de disputas competenciales, bien sea en conflictos de competencias o en procesos de inconstitucionalidad, el hecho de que una competencia suponga ejecución del Derecho comunitario no prejuzga cuál sea la instancia territorial a la que corresponda su ejercicio, porque ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía prevén una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario» (…)
En general, en la ejecución del Derecho de la Unión por los poderes públicos españoles se deben conciliar, en la mayor medida posible, el orden interno de distribución de poderes, por un lado, y el cumplimiento pleno y tempestivo de las obligaciones del Estado en el seno de la Unión, por otro (…) Por todo ello, y en casos como el presente, «prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la normativa comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para proyectar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial» (…)”
“(…) No puede perderse de vista que el Reglamento (CE) núm. 1221/2009 prevé un sistema alternativo a la acreditación. Este sistema de autorización, como argumenta la Generalitat de Cataluña, permitiría una pluralidad de Administraciones públicas autorizadoras y, por tanto, que en España sean las Comunidades Autónomas quienes –en cuanto titulares, como regla, de las competencias de gestión en materia medioambiental– autoricen a las entidades de verificación. A su vez, aunque se diese por bueno que el mencionado Reglamento europeo exige un único órgano de acreditación o autorización en materia de verificadores medioambientales, es evidente que el Derecho de la Unión Europea no ha impuesto que tal órgano sea designado necesariamente por el poder central. Cabe contemplar pues una variedad de mecanismos de cooperación con que conciliar aquella –hipotética– exigencia del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 con el sistema interno de distribución de competencias (…)”
“(…) Por consiguiente ha de concluirse que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013, al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la Acreditación de los verificadores medioambientales, invade las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente y vulnera por tanto el orden constitucional de distribución de competencias (arts. 149.1.23 CE y 144.1 EAC). La inconstitucionalidad del art. 11.1 comporta, por la misma razón, la de la regulación conexa: art. 11.2 (obligación de inscribir a los verificadores medioambientales en un registro estatal de industria); art. 12.1 y 4 (competencia de la Entidad Nacional de Acreditación para supervisar la actividad de los verificadores medioambientales) y disposición transitoria primera (que atribuye la competencia para la renovación de las acreditaciones de los verificadores medioambientales a la Entidad Nacional de Acreditación) (…)”
“(…) Del tenor de los apartados 1 y 2 del art. 9 del Real Decreto 239/2013 se deriva sin dificultad que sus previsiones son de aplicación a la Secretaría de Estado de Medio Ambiente en su ámbito de competencias y no a las Comunidades Autónomas (…)”.
“(…) Por consiguiente, no puede estimarse que la remisión que hace el art. 13.2 del Real Decreto 239/2013 a las disposiciones de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de industria, en la que se regula con carácter general las infracciones y sanciones de los organismos de acreditación y de los organismos de control de la calidad, así como a otras normas de desarrollo que le sean de aplicación, conculque per se las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, por lo que debe rechazarse también la tacha que se dirige al art. 13.2 del Real Decreto 239/2013 (…)”
Comentario de la Autora:
Esta sentencia deja patente cuál es el fin de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que deben verificarlos a través de una normativa conectada directamente con la materia de medio ambiente y no con la de industria. El Tribunal incide en que el Estado no puede escudarse en la aplicación de la normativa comunitaria para hacer recaer exclusivamente en la ENAC la acreditación de los verificadores, máxime cuando el Reglamento comunitario prevé junto al sistema de acreditación el de autorización; por lo que las CCAA serían competentes para autorizar a las entidades de verificación. La existencia de una única entidad de acreditación vulnera las competencias ejecutivas de la Generalitat de Cataluña.
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