Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 68/2017, de 25 de mayo de 2017 (Ponente: Juan Antonio Xiol Ríos)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 156, de 1 de julio de 2017
Temas Clave: Energía eléctrica; Instalaciones de autoconsumo; Bases estatales; Cogeneración; Instalaciones de enlace; Eficiencia energética en la edificación; Calidad en el suministro eléctrico; Conexión y acceso; Registro administrativo de autoconsumo; Vertidos a la red
Resumen:
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña plantea un conflicto positivo de competencia contra los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 19, 20, 21 y 22; las disposiciones adicionales primera, segunda y novena; y la disposición final sexta del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo.
La defensa de la Generalitat alega que a través de estos preceptos se invaden las competencias autonómicas en materia de desarrollo de las bases estatales de la energía (art. 149.1.25 CE), al tiempo de sustraer un conjunto de funciones ejecutivas en favor del Estado. Sostiene, en particular, que el 149.1.13 CE tan solo puede amparar las determinaciones del Real Decreto 900/2015 que regulan directamente el régimen económico de las instalaciones de autoconsumo, pero no aquellas otras regulaciones relativas a las condiciones administrativas y técnicas de las instalaciones de autoconsumo o a las herramientas de control, que competen a la Generalitat de Cataluña. Asimismo considera que se ha vulnerado el art. 149.1.22 CE (sobre el alcance de las competencias estatales para la autorización de las instalaciones eléctricas) por la disposición adicional primera, apartado 6, y por la disposición adicional segunda.
Con carácter previo, se aborda el encuadramiento de los preceptos controvertidos en el sistema constitucional de distribución de competencias, partiendo de la base de que estamos ante un conflicto en materia de energía; en particular, en el subsector eléctrico. De ahí que se haga una especial referencia al contenido del art. 9 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que regula el régimen jurídico del autoconsumo de energía eléctrica, su concepto y modalidades, así como las obligaciones y derechos que derivan de la conexión para los consumidores que se acojan a las mismas.
En este contexto, el Tribunal nos recuerda el contenido de su STC 60/2016 que sitúa el art. 9 en el “ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico, para lo que los arts. 149.1.13 y 25 CE proporcionan un fundamento competencial adecuado”. Precisamente, el RD 900/2015 se promulga en desarrollo de este precepto y sus disposiciones, a juicio del Tribunal, se sitúan en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico. (Véase https://www.actualidadjuridicaambiental.com/jurisprudencia-al-dia-tribunal-constitucional-cataluna-energia-electrica/)
El carácter estratégico que el sector eléctrico representa en nuestro país justifica que los títulos competenciales prevalentes para resolver la controversia sean precisamente los artículos 149.1.13 (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”) y 149.1.25 (“bases del régimen energético”).
A continuación, el Tribunal destaca las siguientes consideraciones generales en orden a la resolución del conflicto: la diferenciación entre modalidades de autoconsumo no es un criterio relevante a la hora de determinar la competencia controvertida. No asume las afirmaciones de la defensa de la Generalitat sobre las consecuencias que deben anudarse a las peculiaridades de la red de distribución de Cataluña. El RD 900/2015 cumple los requisitos formales que debe respetar la normativa básica y se trata de una norma que desarrolla preceptos de rango legal declarados básicos.
En definitiva, el Tribunal se centra en determinar si las disposiciones impugnadas cumplen los requisitos materiales que han de respetar las bases en esta materia o si, por el contrario, su regulación se ha excedido regulando aspectos no básicos con menoscabo de las competencias autonómicas.
Los artículos 1 y 2 regulan el objeto y ámbito de aplicación del RD. La defensa de la Generalitat alega que estos preceptos vulneran el art. 133 EAC y que la ley solo habilita para el desarrollo reglamentario de las modalidades del art. 9.1 b) por la referencia del art. 9.2 a las instalaciones de autoconsumo conectadas a la red. El Tribunal rechaza esta impugnación por cuanto el contenido de estos preceptos es descriptivo y carente de carácter regulador.
–Los artículos 4 y 5 se analizan conjuntamente. El primero de ellos establece la clasificación de las modalidades de autoconsumo y el art. 5 regula los requisitos generales para acogerse a una de estas modalidades. La representación de la Generalitat alega que las instalaciones de generación –de pequeña escala y de pequeña potencia para el consumo en la misma ubicación- no tienen una incidencia significativa ni en el ámbito técnico ni en el ámbito de gestión de la energía, por lo que el Estado no puede ampararse en los títulos competenciales del art. 149.1.13 y 25 CE para establecer esas condiciones. Sin embargo, el Tribunal entiende que las tan reiteradas condiciones técnicas y administrativas se incluyen en los arts. 6, 7 y 8, de manera que tampoco a través del precepto impugnado se pueden entender vulneradas las competencias autonómicas.
En relación con los apartados 1b) y 2 a) del art. 5, la Generalitat considera que vulneran los requisitos formales y materiales de las bases en esta materia al imponer a todas las instalaciones de autoconsumo, que la suma de las potencias instaladas de generación sea igual o inferior a la potencia contratada por el consumidor. El Abogado del Estado considera que la limitación es necesaria para avanzar hacia un sistema de generación distribuida mediante mecanismo de venta de excedentes y autoconsumo instantáneo. No acoge la Sala esta impugnación apoyándose en que la finalidad de estos preceptos es garantizar el desarrollo ordenado de la actividad de cogeneración, compatible con la necesidad de garantizar la sostenibilidad del sistema eléctrico en su conjunto, por lo que constituyen un común denominador normativo necesario.
No ocurre lo mismo con el apartado 3 del art. 4, que textualmente dice: “en ningún caso un generador se podrá conectar a la red interior de varios consumidores”, que incurre en extralimitación competencial y es declarado nulo por el Tribunal. No comparte en este sentido la argumentación del Letrado del Estado que se ampara, para justificar la limitación, en que todas las instalaciones destinadas a más de un consumidor tendrán la consideración de “red de distribución” y deberán ser cedidas a la empresa distribuidora de la zona, sin que pueda existir una “red interior” (art. 39.3 LSE). A sensu contrario, la Sala entiende que esta red interior se corresponde con lo que técnicamente se denominan “instalaciones de enlace” y que aquella limitación impide a las CCAA promover la implantación de instalaciones comunes de autoconsumo en urbanizaciones, grandes edificios de viviendas o complejos de edificios con elementos comunitarios. Asimismo, la mencionada prohibición vulnera la normativa comunitaria sobre eficiencia energética en la edificación y la relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. Tampoco esta prohibición se incluye entre los supuestos de la STC 18/2011, de 3 de marzo, que establecían cuándo una regulación o medida tenía carácter básico.
–El artículo 6 se remite a la LSE en cuanto a las incidencias provocadas en la red de distribución por las instalaciones acogidas a alguna de las modalidades de autoconsumo (y, en definitiva, a su art. 51 LSE y las disposiciones reglamentarias en las que se desarrolla). Previa remisión al contenido de la STC 32/2016, FJ 12, en la que se analiza el contenido básico del citado art. 51 desde un punto de vista formal y material, por cuanto regula aspectos relacionados con la calidad en el suministro eléctrico que constituyen un común normativo necesario; el Tribunal rechaza esta impugnación. Todo ello sin perjuicio de que la normativa básica sobre calidad no obsta para que la Generalitat pueda imponer requisitos superiores en su zona.
–El artículo 7 regula el procedimiento de conexión y acceso en las modalidades de autoconsumo. La Generalitat cuestiona su apartado primero por cuanto obliga indiscriminadamente a todos los consumidores que quieran acogerse a cualquiera de las modalidades de autoconsumo reguladas en el Real Decreto 900/2015 a solicitar una nueva conexión a la red eléctrica.
Este precepto otorga a los consumidores la posibilidad de solicitar una nueva conexión o modificar la existente. El Tribunal considera que nos encontramos con un supuesto de competencia que establece los criterios para otorgar un permiso de conexión, que corresponde reglamentariamente al Gobierno de la Nación y que han de ser homogéneos en todo el territorio. Se rechaza esta impugnación al constituir una cuestión incluida en la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica.
-En la misma línea, la Generalitat cuestiona el artículo 8, que regula los contratos de acceso con la empresa distribuidora directamente o a través de la empresa comercializadora, en las modalidades de autoconsumo.
“A juicio del Tribunal, el precepto recoge la exigencia elemental de que el contrato de acceso refleje la circunstancia de que el consumidor esté acogido a una modalidad de autoconsumo. Se trata de un requisito básico necesario para facilitar información entre los sujetos del sistema implicados que coadyuve al seguimiento de la implantación de estas instalaciones y su incidencia sobre la operación del sistema que corresponde al Estado, y para el que el artículo 149.1.25 CE confiere el adecuado fundamento competencial”.
–Los Artículos 19 a 22 regulan el registro de autoconsumo de energía eléctrica conforme a lo previsto en el art. 9 LSE. Al efecto, el art. 19 establece cuál es la finalidad de este registro y otorga su gestión a la Dirección General de Política Energética y Minas. Los arts. 20, 21 y 22 regulan la obligación de todos los consumidores acogidos a las modalidades de energía eléctrica de solicitar la inscripción en el registro estatal de autoconsumo de energía eléctrica (art. 20), el procedimiento de inscripción en este registro (art. 21) y la modificación y cancelación de las inscripciones (art. 22).
El Tribunal parte de la base de que la mera creación de un registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica no invade competencias autonómicas, tal y como ha venido señalando en sus SSTC 32/2016 y 205/2016, entre otras (https://www.actualidadjuridicaambiental.com/jurisprudencia-al-dia-tribunal-constitucional-murcia-autoconsumo-de-energia-electrica/). Ahora lo que examina es si el desarrollo reglamentario que del art. 9.4 LSE llevan a cabo estos preceptos respeta la doctrina constitucional en materia de registros administrativos. Y llega a la conclusión de que son contrarios al orden constitucional de competencias al atribuir a este registro facultades de carácter ejecutivo que lesionan las competencias de las CCAA. Tampoco nos encontramos con un supuesto excepcional en que puedan calificarse como básicas medidas de carácter ejecutivo.
–Apartado sexto de la disposición adicional primera. La disposición regula las “instalaciones de cogeneración asociadas a un consumidor”. En particular, se impugna lo concerniente a la solicitud que pueden cursar a la Dirección General de Política Energética los titulares de las instalaciones de cogeneración que tengan autorización administrativa de construcción a la entrada en vigor del RD y que acrediten imposibilidad técnica o física para adaptar su configuración de medida.
Según criterio del Tribunal, estas autorizaciones están ordenadas a la correcta aplicación del régimen económico del sector eléctrico, que es competencia estatal. Asimismo, expone las razones que justifican que esta medida, aunque sea ejecutiva, tenga carácter básico. Por otra parte, dada su incidencia en el funcionamiento del sistema en su conjunto, solo pueden ser adoptadas por el Estado.
–Apartado primero de la disposición adicional segunda, en el que se regulan los vertidos a la red de energía eléctrica por consumidores que implantan sistemas de ahorro y eficiencia. La Generalitat de Cataluña alega que esta disposición vulnera el artículo 149.1.22 CE y el artículo 133 EAC al reservar a un órgano del Estado la facultad de autorizar el vertido.
El Tribunal considera que esta disposición es conforme con el sistema de distribución de competencias siempre que se interprete en el sentido de que “el otorgamiento de estas autorizaciones corresponde al Estado únicamente en los casos en los que el artículo 149.1.22 le atribuye competencias de autorización de las instalaciones eléctricas («cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad Autónoma o el transporte de energía salga de su ámbito territorial»). En consecuencia, no incide en las competencias asumidas conforme al artículo 133 EAC por la Generalitat de Cataluña en materia de autorizaciones de instalaciones, ya que estas competencias se refieren al otorgamiento de las autorizaciones que transcurran íntegramente en el territorio de Cataluña”.
-Disposición adicional novena, sobre “supervisión y evaluación del desarrollo de las modalidades de autoconsumo”, que impone obligaciones de información a las empresas distribuidoras de energía eléctrica. Mientras que la Generalitat considera que esta información debería remitirse a través de la propia Generalitat de Cataluña y que ésta, a su vez, facilitara a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia la información requerida; el Tribunal entiende que esta disposición no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias porque la finalidad que se persigue es que la Comisión Nacional haga pública la información y elabore el informe en el ejercicio de sus competencias.
Destacamos los siguientes extractos:
–Artículos 1 y 2. “(…) Los artículos 1 y 2 regulan el objeto y ámbito de aplicación del RD respectivamente. La defensa de la Generalitat alega que estos preceptos vulneran el art. 133 EAC y que la ley solo habilita para el desarrollo reglamentario de las modalidades del art. 9.1 b) por la referencia del art. 9.2 a las instalaciones de autoconsumo conectadas a la red. El Tribunal rechaza esta impugnación por cuanto su contenido es descriptivo y carecen de carácter regulador propiamente dicho (…)”.
–Apartado tercero del artículo 4. “(…)De hecho, ni en el preámbulo del Real Decreto, ni en la memoria del análisis de impacto normativo que acompañó al proyecto de este Real Decreto, ni en la respuesta del Consejo de Ministros al requerimiento de incompetencia formulado por la Generalitat de Cataluña, ni finalmente en las alegaciones de la Abogacía del Estado, se evidencia razón alguna que justifique la necesidad de imponer una prohibición de este cariz, que impide a las Comunidades Autónomas promover en ejecución de las competencias que hayan asumido en materia de energía, medidas para la implantación de instalaciones comunes de autoconsumo en urbanizaciones, grandes edificios de viviendas, o cualquier otro tipo de edificios complejos o con elementos comunitarios, y de las que se puedan beneficiar varios usuarios.
La prohibición que establece el artículo 4.3 del Real Decreto 900/2015 incide en el ámbito de las competencias asumidas por la Generalitat conforme al artículo 133 d) EAC en materia de «fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética» en su ámbito territorial (…)
En consecuencia, en la medida en que, en lo que respecta a las llamadas «instalaciones de enlace» no se justifica la necesidad de esta prohibición para la implantación eficaz y sostenible del autoconsumo en el sistema eléctrico y se impide a las Comunidades Autónomas adoptar medidas para potenciar su uso en el marco de sus competencias no cabe apreciar que lo dispuesto en el artículo 4.3 cumpla con los requisitos materiales de la normativa básica en esta materia (…)”.
-Artículo 6. “(…) La normativa básica de calidad no obsta para que la Generalitat pueda imponer requisitos superiores en su zona, con independencia de que, conforme al artículo 15 LSE, no puedan ser sufragados por la vía de los peajes eléctricos que el Estado establece para todos los consumidores de España con carácter uniforme.
Por lo que respecta al cumplimiento de los requisitos formales en el caso del artículo 6 del Real Decreto 900/2015, como se señala en términos generales en el fundamento jurídico 3 de esta sentencia, la jurisprudencia del Tribunal ha admitido la colaboración reglamentaria en esta materia (…)
En definitiva, dado que el artículo 6 del Real Decreto 900/2015 trata de asegurar un parámetro técnico del sector eléctrico como es la calidad del suministro en el ámbito del autoconsumo, al tiempo que puede tener incidencia en la definición de su régimen económico, se encuadra en el ejercicio de las competencias básicas que las materias 13 y 25 del artículo 149.1 CE atribuyen al Estado. Al igual que el artículo 51 LSE y la normativa de desarrollo a la que se remite en materia de calidad del suministro, tiene carácter básico.
En suma, el artículo 6 no vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña (…)”.
–Artículos 19 a 22. “(…) La aplicación de esta doctrina conlleva que los artículos 19, 20, 21 y 22 del Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre sean contrarios al orden constitucional de competencias. La regulación que establecen estos preceptos del registro administrativo de autoconsumo de energía eléctrica previsto en el artículo 9.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico no puede considerarse amparada en las competencias del Estado en esta materia que, como acaba de indicarse, están «circunscritas a la potestad de normación para la creación de un Registro único». Estos preceptos exceden de este ámbito competencial al atribuir a este registro facultades de carácter ejecutivo que lesionan las competencias de las Comunidades Autónomas (…)
De acuerdo con la doctrina de este Tribunal, «la inscripción registral es un acto típicamente ejecutivo» y por ello, en relación con la inscripción en estos registros estatales, este Tribunal ha sostenido que para que sean compatibles con las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas «debe aceptar como vinculantes las propuestas de inscripción y de autorización o de cancelación y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas que ostentan las competencias ejecutivas» (SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 12).
La aplicación de esta doctrina determina, como se ha indicado, que estos preceptos sean inconstitucionales y nulos al lesionar las competencias ejecutivas que corresponden a las Comunidades Autónomas (…)”.
–Apartado sexto de la disposición adicional primera. “(…) En este supuesto existen razones que justifican que esta medida, aunque sea ejecutiva, tenga carácter básico. La finalidad perseguida a través de la misma (…) no puede alcanzarse únicamente a través del ejercicio de las competencias normativas, pues, en estos casos, dada la «configuración singular» de estas instalaciones inherente a su peculiar naturaleza derivada de su asociación con mecanismos productivos de diversa índole, no es posible establecer una regulación que disponga, con carácter general, los criterios que permitan su integración en el sistema. La propia singularidad de cada instalación de cogeneración requiere una valoración individual en cada caso que impide que pueda ofrecerse una respuesta a este tipo de problemas mediante medidas exclusivamente normativas. Por otra parte, estas medidas, al incidir en el funcionamiento del sistema en su conjunto, solo pueden ser adoptadas por el Estado, pues es quien puede garantizar que, dentro de su singularidad, las instalaciones que presenten similitudes se autoricen conforme a criterios que tengan cierta homogeneidad –de ahí el carácter básico de esta medida ejecutiva– y asegurar de este modo que se integran en el sistema sin perturbar su correcto funcionamiento (…)”.
Comentario de la Autora:
La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en su artículo 9, define el autoconsumo. Abarca un completo abanico de modalidades de consumo de energía generada a nivel local procedente de instalaciones de generación conectadas en el interior de la red del consumidor o a través de una línea directa, bien con consumo total de dicha energía o con existencia de excedentes de la instalación de producción que pudieran verterse a las redes.
Esta regulación tiene por finalidad garantizar un desarrollo ordenado de la actividad, compatible con la necesidad de garantizar la sostenibilidad técnica y económica del sistema eléctrico en su conjunto. En este sentido, el articulado establece, con carácter general, la obligación de las instalaciones de autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los consumidores. No obstante, se prevén en el artículo 9.3 y en la disposición transitoria novena, excepciones para los casos en los que el autoconsumo suponga una reducción de costes para el sistema y, transitoriamente hasta el 31 de diciembre de 2019, para las instalaciones existentes de cogeneración.
En este contexto, se aprueba el Real Decreto que ahora es examinado por el Tribunal. Lo relevante de esta sentencia es que declara inconstitucional el apartado 3 del art. 4, que regula las modalidades de autoconsumo, cuando dice expresamente: “en ningún caso un generador se podrá conectar a la red interior de varios consumidores”. Su contenido impide que un edificio dividido en propiedad horizontal o en un complejo de casas adosadas se comparta la línea de conexión de un generador a la red interior; lo que supone una vulneración de los objetivos medioambientales fijados por la UE, sobre todo, en materia de eficiencia energética de la edificación y energías renovables. No se trata de un marco normativo unitario que resulte de aplicación como denominador común en todo el territorio nacional, por cuanto priva a las CCAA de poder apostar por un modelo eficiente en su normativa de desarrollo en materia de energía.
Asimismo, ha supuesto una lesión de las competencias autonómicas carente de cobertura constitucional, el establecimiento de un registro único estatal a través de su gestión centralizada por la Dirección General de Política Energética y Minas, al privar a la CA del ejercicio de sus funciones ejecutivas cuando se trata de instalaciones de autoconsumo emplazadas en su propio territorio.
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