Sentencia 119/2024, del pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Cesar Tolosa Triviño)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador Ramón y Cajal del Instituto de Estudios Sociales Avanzados. IESA-CSIC. Córdoba
Fuente: Boletín Oficial del Estado, número 264, de 1 de noviembre de 2024
Palabras clave: Caducidad. Concesión administrativa. Dominio público. Demanio. Litoral. Constitución.
Resumen:
El objeto de esta sentencia trata sobre un posible conflicto de competencias. La parte actora es el Gobierno de Canarias e interpone recurso contra la resolución del MITECO de febrero de 2024 en cuanto que la administración general del Estado asume la competencia para declarar la caducidad de una concesión de uso y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre sujeta al régimen jurídico de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.
En concreto, el Gobierno de Canarias considera que el precepto controvertido no respeta la distribución de competencias establecida en la Constitución. De manera más precisa, respecto a la posibilidad de obviar las competencias en la «ordenación y gestión del litoral» prevista en el art. 157 b) del Estatuto de Autonomía de Canarias (EACan). Este artículo abarca la función ejecutiva de la gestión de los títulos habilitantes de la ocupación del demanio marítimo-terrestre.
La controversia se centra en esclarecer si le corresponde a la administración general del Estado la competencia para declarar la caducidad de una concesión de uso y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre sujeta al régimen jurídico de la disposición transitoria primera LC o por el contrario si dicha potestad forma parte de la competencia relativa a la ordenación del litoral asumida por la Comunidad Autónoma de Canarias en el art. 157 b) EACan.
La decisión del Tribunal, tras analizar la interpretación de las previsiones del Real Decreto 713/2022 de traspaso de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de ordenación y gestión del litoral, es que no puede sostenerse en dicha norma. Defiende el Tribunal dicha opinión porque es doctrina constitucional consolidada que los decretos de transferencias «no atribuyen ni reconocen competencias, sino que traspasan servicios, funciones e instituciones; no son en consecuencia normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias, compuesto exclusivamente por la Constitución, los estatutos y, en su caso, las demás disposiciones atributivas de competencias, cuyas prescripciones no pueden ser alteradas ni constreñidas por las disposiciones de los decretos de traspasos».
En cuanto a los argumentos expuestos, está exento de rigor, desde un punto de vista competencial, que otras comunidades autónomas como Cataluña, Andalucía e Islas Baleares nunca hayan reclamado ni ejercido función alguna en relación con las concesiones de la disposición transitoria primera, pues tal actuación no puede vincular al propio Tribunal, en la determinación del orden competencial.
Tampoco interpretan de manera positiva la posición del Gobierno de Canarias cuando equipara las concesiones reguladas en el capítulo V del título III relativo a la «utilización del dominio público marítimo-terrestre» con las concesiones compensatorias reguladas en la disposición transitoria primera LC. Su régimen jurídico es distinto.
Se ha podido comprobar que tanto el otorgamiento como la regulación de las concesiones de la disposición transitoria primera LC aparecen estrechamente vinculados a la distribución de competencias que establece la Constitución donde se determina que compete en exclusiva al Estado de determinar el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE. Dicha competencia exclusiva se materializó en la aprobación de la Ley de costas mediante la cual el Estado amplió el dominio público marítimo-terrestre en relación con las previsiones de la precedente Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas y en la que dispuso que «[n]o podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre» (art. 9.1 LC).
De modo que el Estado, impidió la pervivencia de enclaves de propiedad privada en la zona marítimo-terrestre y compensó por la privación de los mismos a sus titulares con la concesión temporal de un derecho de ocupación y aprovechamiento, sujeto a los usos y aprovechamientos existentes y llamado a extinguirse como garantía última del deslinde producido una vez transcurrido el plazo de treinta años y en su caso de la inicial y posterior prórroga prevista.
Por lo expuesto, el Tribunal concluye que la vigencia de la concesión compensatoria se enmarca por una parte en la competencia exclusiva del Estado de establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE, que comprende la posibilidad de «adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias», en especial aquellas encaminadas a evitar que la naturaleza de dichos bienes fuera destruida o alterada [STC 149/1991, FJ 1 C)]. Y, por otra parte, la misma se desvincula de la concesión ex novo de nuevos usos y aprovechamientos asociados a la ordenación del litoral, al no quedar afectada la concesión por las limitaciones y condicionamientos del art. 32 LC, sino que su pervivencia se sujeta únicamente al respeto de los usos y aprovechamientos existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de costas y actualmente a las previsiones el apartado 3 del art. 20 de la Ley 7/2021.
Por consiguiente, la decisión de caducidad de la concesión no se encuadra en la ordenación del litoral, sino en la competencia exclusiva del Estado de definir y establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE, orientada a preservar sus características propias y a evitar que la naturaleza de los bienes que lo integran sea destruida o alterada. La declaración de caducidad no es, en consecuencia, un acto de ejecución de la normativa sobre la ordenación del litoral competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias y ajena a las constitucionalmente reservadas al Estado, sino complemento normativo e integrador de los preceptos que determinan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE en la Ley de costas al poner fin a la excepcionalidad que suponen tales concesiones en relación con la protección del dominio público marítimo-terrestre.
Igualmente se pronuncia en el sentido de que, al sostener que se integraba en la competencia del Estado la autorización excepcional de actividades e instalaciones prohibidas que los arts. 25.3 y 32 LC –por razones de utilidad pública– atribuyen al Consejo de Ministros, al actuar dicha autorización como complemento indispensable de la normativa protectora [SSTC 149/1991, FFJJ 3 D) c) y 4 B) b), y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 3] y en consecuencia no poderse considerar dicha atribución un acto de ejecución de las normas protectoras, sino parte integrante del contenido de la norma total.
Para finalizar, tras analizar las alegaciones formuladas por las partes, el Tribunal decide desestimar la pretensión planteada por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la resolución de 27 de febrero de 2024, del MITECO en la que se declara la caducidad de la concesión otorgada, por la Orden Ministerial de 8 de julio de 2003, a la entidad mercantil Geafond Número Uno Lanzarote, S.A., para la ocupación y aprovechamiento del dominio público. Asimismo, procede declarar la titularidad de la competencia para resolver la caducidad de la referida concesión al Gobierno de la Nación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) «I) Declarar la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 8 de julio de 2003, modificada por Orden Ministerial de 12 de abril de 2007, y prorrogada por Orden Ministerial de 30 de septiembre de 2016, a la entidad mercantil Geafond Número Uno Lanzarote, S.A., para ocupación y aprovechamiento del dominio público, al amparo de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, y concordantes del Reglamento, en relación con los terrenos sobre los que se ubican los establecimientos hoteleros “Hotel Oliva Beach” y “Apartamentos Oliva Beach”, incluidos en el dominio público marítimo terrestre en virtud del deslinde operado por Orden Ministerial de 22 de mayo de 1992, en el término municipal de La Oliva (Fuerteventura). I) Ordenar a Geafond Número Uno Lanzarote, S.A., el levantamiento y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las instalaciones existentes a sus expensas. La demolición de la parte del complejo ocupada por los apartamentos queda suspendida hasta que se instruyan los expedientes que resuelvan la situación en la que se hallan los titulares registrales no amparados por el título concesional.”
“(…) Asimismo, la Ley de costas apunta, entre otros fallos graves de la legislación –entonces vigente–, a la escasa definición de la zona marítimo-terrestre y de playa, que no alcanzaba a cubrir la realidad natural; a la prevalencia de la posesión particular amparada en el registro de la propiedad, con reivindicación a cargo del Estado; a la adquisición privada del dominio público; a la usucapión de veinte años como título legitimador del uso; a la actitud meramente pasiva de la administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso; al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones, y, a la generalización de estas, con lo que ello suponía de ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.
La Ley de costas pasa a utilizar la denominación dominio público marítimo-terrestre, como más adecuada al ser útil para poner de manifiesto la existencia de un espacio terrestre complementario al dominio público marítimo, para cuya denominación genérica recupera la expresión tradicional de «ribera del mar». Y, se propone establecer mecanismos que favorezcan la incorporación de terrenos al dominio público, ampliando la estrecha franja costera que entonces tenía la calificación de demanial. De este modo, configura la servidumbre de protección con una profundidad de cien metros si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de veinte metros que tenía la antigua servidumbre de salvamento.”
“(…) Descarta que pueda apelarse a los decretos de transferencias como normas atributivas de competencias y al propio tiempo, para afirmar su competencia, refiere que el Real Decreto 713/2022, de 30 de agosto, de traspaso de funciones y servicios de la administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de ordenación y gestión del litoral, no reserva expresamente al Estado la competencia en disputa”.
“(…) Esto es, a la finalidad de establecer las medidas que garanticen su integridad física y jurídica y aseguren su libre utilización. Dicha competencia exclusiva se materializó en la aprobación de la Ley de costas mediante la cual el Estado amplió el dominio público marítimo-terrestre en relación con las previsiones de la precedente Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas y en la que dispuso que «[n]o podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre» (art. 9.1 LC).”
“(…) Manifiesta el Tribunal que el carácter compensatorio de las concesiones de la DT 1ª no se desvirtúa a pesar del alargamiento del plazo de vigencia hasta setenta y cinco años: por un lado, porque la regulación mantiene la exención en el pago del canon incompatible con la regulación de las concesiones de los arts. 64 y ss. LC; y, como segundo argumento, porque la prórroga de las concesiones de la disposición transitoria primera no altera su esencia.”
Comentario del autor:
En la presente sentencia, el Pleno del Tribunal Constitucional ha aprobado por unanimidad la sentencia, en la que ha desestimado el conflicto positivo de competencias planteado por el Gobierno de Canarias frente a la resolución de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. En esta resolución, el objeto era establecer la caducidad de la concesión otorgada a la entidad GEAFOND. El objeto de la misma consistía en ocupar y aprovechar el dominio público marítimo terrestre y al mismo tiempo, ordenaba la demolición del complejo de apartamentos.
El objeto final que pretende resolver la sentencia es un problema de carácter exclusivamente competencial. Ambas administraciones, tanto el Estado como la Comunidad Autónoma de Canarias se atribuían la competencia para decidir sobre la prorroga o la caducidad de la concesión administrativa de ocupación y aprovechamiento del demanio otorgada con sustento en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas.
Tras el análisis jurisprudencial y normativo, el Tribunal Constitucional da la razón al Gobierno de la Nación pues comprende que la decisión de declarar la caducidad de la concesión no se encuadra en la ordenación del litoral, sino que se enmarca en la competencia exclusiva del Estado de definir y establecer el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre ex art. 132.2 CE. Para el Tribunal, esta declaración es un complemento normativo de los artículos que determinan el régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestres otorgado por el art. 132.2 de la Constitución en la Ley de Costas, con el fin de acabar con la excepcionalidad que significan estas concesiones administrativas.
