Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 6 de junio de 2013 (Ponente: Andrés Ollero Tassara)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 157, de 2 de julio de 2013
Temas Clave: Biodiversidad; Espacios protegidos; Planificación y gestión; Inventario español del Patrimonio Natural; Directrices para la ordenación del territorio; Corredores ecológicos; Hábitats en peligro de desaparición; Evaluaciones de las reservas de la biosfera; Conflicto de competencias; Estado; Comunidad de Madrid
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, el Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de la Comunidad de Madrid contra los artículos 4, 9, 10, 11, 16.2, 20, 23 b 1), 24, 25, 26, 45.1, 62.3 j), 66.2 y 72 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad.
Con carácter previo, debemos aclarar que esta resolución judicial reproduce algunos de los argumentos de la STC 69/2013, de 14 de marzo, resolutoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de Castilla y León frente a varios de los preceptos de la misma norma, algunos de los cuales coinciden con los del presente recurso. De ahí que la doctrina constitucional sentada en aquella resolución judicial, a la que dedicamos el comentario publicado en AJA el pasado 30 de mayo, https://www.actualidadjuridicaambiental.com/?p=9968#more-9968, la demos por reproducida.
Sin perjuicio de lo anterior, nos ceñiremos a los nuevos preceptos objeto de impugnación:
-El artículo 4 se refiere, entre otros aspectos, al fomento de los acuerdos voluntarios con propietarios y usuarios de los recursos naturales en la planificación y gestión de los espacios protegidos. El artículo 72 regula el fomento de la custodia del territorio mediante acuerdos entre entidades de custodia y propietarios de fincas privadas o públicas. Al mismo tiempo, prevé la posibilidad de que la Administración General del Estado, cuando sea titular de terrenos situados en espacios naturales, podrá llevar a cabo acuerdos de cesión de su gestión, a entidades de custodia del terreno.
A juicio del recurrente, ambos artículos imponen una concreta política medioambiental, impidiendo que la Comunidad de Madrid ejerza sus competencias estatutarias. El Tribunal considera que la condicionalidad de las políticas medioambientales autonómicas no implica vulneración competencial alguna. En relación con el apartado 1 del art. 72 entiende que no se impone a los propietarios privados la cesión de la gestión de sus terrenos a las entidades de esta naturaleza, sino que se limita a prever el fomento de fórmulas, en todo caso , convencionales. Y respecto a su apartado 2, el hecho de que el Estado pueda ceder la gestión de sus terrenos en calidad de propietario, no incide en modo alguno en las competencias autonómicas medioambientales.
-Se impugnan conjuntamente los artículos 9 sobre “Objetivos y contenido del Inventario español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad”, 10 “Sistema de Indicadores y 11 “Informe sobre el estado del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad”
El recurrente alega que no se permite a las CCAA establecer inventarios propios ni dotarles de finalidades específicas; que los indicadores son criterios de actuación que limitan la capacidad de acción autonómica y que el Informe oculta un control genérico y de oportunidad contrario a la doctrina constitucional. La Sala declara la constitucionalidad de los preceptos al considerar que “es posible, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, que la Administración General del Estado establezca un registro único para todo el territorio español que centralice los datos sobre el sector con la doble función complementaria de información propia y publicidad para los demás, máxime cuando la catalogación ha de conectarse con los planes y viene también exigida por normativa europea e internacional”.
En relación con los indicadores y el Informe señala que “ambos preceptos regulan instrumentos de mero conocimiento y análisis con el fin, no de constreñir indebidamente la capacidad autonómica de acción, sino de ayudar a un mejor diseño de las políticas públicas, proporcionando datos y valoraciones que la variedad de actores involucrados en la conservación del medio ambiente puede tener en cuenta. Por eso el sistema de indicadores previsto en el art. 10 no puede entrañar una vulneración de las competencias estatutarias de la Comunidad de Madrid ni la elaboración de un informe que incluya evaluaciones de los resultados alcanzados por las políticas públicas puede asimilarse en modo alguno a un control de oportunidad”.
-El artículo 16 se refiere a las directrices para la ordenación del territorio cuya elaboración corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, con la participación de las CCAA. El Gobierno de la Comunidad de Madrid entiende que deben ser aprobadas con el acuerdo de las CCAA, no con su mera participación.
El Tribunal rechaza la impugnación basándose en que estas directrices se configuran materialmente como el escalón superior de la planificación ecológica y expresan la preocupación del legislador por “afrontar las particulares necesidades de coordinación vinculadas a la prioritaria atención que merece la protección del medio ambiente”.
-El artículo 20 contempla los “Corredores ecológicos y Áreas de Montaña”. A juicio del recurrente, al imponer directamente estos instrumentos, se invade el ámbito competencial de la CA. A sensu contrario, el Tribunal señala que “resulta justificada la competencia estatal para establecer en concepto de legislación básica condicionamientos a la planificación ambiental de las Comunidades Autónomas”.
-El artículo 23 determina los espacios naturales sometidos a régimen de protección preventiva. En tal sentido, el Pleno dice textualmente que “se incluye dentro de lo básico no solo la previsión del factor de perturbación y sus efectos jurídicos, sino éstos en concreto”; sin que en ningún caso se invada el ámbito de actuación de las CCAA, a las que les queda un amplio margen para el establecimiento y desarrollo de las técnicas de protección que consideren adecuadas.
-El capítulo I “Catalogación de hábitats en peligro de desaparición” del título II de la Ley se resuelve en tres artículos (arts. 24, 25 y 26), todos ellos objeto de impugnación. El art. 24, sobre el “Catálogo Español de Hábitats en Peligro de Desaparición”, el art. 25, los “Efectos” y el artículo 26, sobre “Estrategias y Planes de conservación y restauración”.
El recurrente considera que la inclusión de hábitats en el catálogo constituye una actividad de gestión que podría llevarla a cabo el Estado sin la iniciativa autonómica y que los efectos asignados a tal inclusión invadirían igualmente las competencias autonómicas. Tal reproche es rechazado por el Tribunal al considerar que “los mecanismos para la síntesis y análisis de la información ambiental pueden reconducirse sin dificultad a las bases medioambientales que la Constitución asigna al Estado”. Añade que el precepto no desborda el ámbito de lo básico, “limitándose así a un mandato genérico, que está justificado por la función tuitiva a la que responde, y que permite a la Comunidad Autónoma recurrente ejercer en plenitud sus competencias, abriendo para ello un amplísimo abanico de opciones, pues no se predetermina ni la figura de protección o el instrumento de gestión a utilizar, ni las medidas concretas a adoptar para frenar la recesión o eliminar el riesgo de desaparición del hábitat así protegido”
También se rechaza la impugnación del art. 26 al considerar que “las estrategias de conservación y restauración de los hábitats en peligro de desaparición son, no una regulación estatal de detalle impuesta a las Comunidades Autónomas, sino un «marco orientativo» para la toma de decisiones que adopta el Estado conjuntamente con las Comunidades Autónomas en el marco de una conferencia sectorial.
El resto del articulado impugnado (45.1, 62.3 j), 66.2 y 72 de la Ley 42/2007) ya fue objeto del comentario citado, cuyo contenido damos por reproducido.
Comentario de la Autora:
Tal y como apuntamos en su momento, nos encontramos con una nueva controversia de naturaleza competencial a través de la cual el Gobierno de la Comunidad de Madrid entiende que varios de los preceptos de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad vulneran sus competencias. El parámetro interpretativo elegido por el Tribunal se basa fundamentalmente en el mandato dirigido a todos los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin entre otros, de proteger el medio ambiente (artículo 45 CE). Por otra parte, debemos tener en cuenta que los preceptos de la norma cuya inconstitucionalidad se reclama se refieren a la biodiversidad como bien de interés público, cuya protección y conservación redunda en beneficio de todos. La utilización del interés general como criterio para delimitar las esferas de actuación de los poderes estatal y autonómico resulta ser en la práctica una tarea compleja, porque concretar ese interés respectivo en cada materia no es fácil, si bien es cierto que ese interés general no significa que todos los poderes sobre una materia deban ser atribuidos al Estado.
En este caso, el Tribunal esclarece si los preceptos recurridos cumplen los requisitos de orden material para su calificación como legislación básica y si la norma estatal es legislación básica medioambiental. En este supuesto concreto, al Estado le corresponde dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente acorde con lo dispuesto en el artículo 149.1.23 CE, que como todas las reservas de competencias que contiene este artículo conciernen a asuntos de interés general; lo cual no significa que determinados aspectos del mismo puedan ser completados con la acción de la CA, que en este caso no ha visto invadidas sus propias competencias, sino antes al contrario, encuentra una legislación básica abierta y genérica que le permite su desarrollo. De ahí que las competencias controvertidas se atribuyan al Estado, máxime cuando no se menoscaba ni tampoco se impide el ejercicio de competencias que pertenecen a la Comunidad de Madrid.
En definitiva, lo que el recurrente califica como invasión competencial es en la mayoría de los casos previsión de mecanismos de colaboración y coordinación acordes con el sistema de distribución competencial.
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