Sentencia 109/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 21 de septiembre de 2017 (Ponente: Pedro González-Trevijano Sánchez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 247, de 13 de octubre de 2017
Temas Clave: Evaluación ambiental; Nivel de protección; Normativa básica; Planes y programas; Consulta; Subsanación
Resumen:
El Pleno del Tribunal resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Presidente del Gobierno contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.
El Abogado del Estado considera que los preceptos impugnados vulneran el artículo 149.1.23 CE, que habilita al Estado para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente, y además, el artículo 26.2 sería contrario al artículo 149.1.18 CE, que establece la competencia exclusiva del Estado en materia de procedimiento administrativo común. Las partes están conformes en que las normas impugnadas se encuadran en la materia de medio ambiente.
Con carácter previo, al tratarse de una controversia de naturaleza competencial, la Sala encuadra los tres preceptos impugnados atendiendo a su finalidad. Para ello efectúa un repaso de la doctrina constitucional relacionada con el objeto de la evaluación de impacto ambiental de proyectos y establece una serie de criterios en orden al alcance que debe darse a la legislación básica sobre protección del medio ambiente.
La cuestión controvertida se centra en la delimitación de las competencias estatales y autonómicas relativas al medio ambiente y, concretamente, si los preceptos impugnados infringen o no preceptos básicos estatales; lo que se traduce en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta. El problema radica en si a través del contenido de aquellos preceptos impugnados se rebaja el nivel de protección mínimo derivado de las normas estatales que se consideran vulneradas.
Para apreciar la inconstitucionalidad, la Sala nos recuerda que deben concurrir dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
Partiendo de lo anteriormente expuesto, el artículo 9.4 establece los planes, programas y proyectos que no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica por no tener efectos significativos en el medio ambiente. Mientras que el Abogado del Estado considera que estas exclusiones rebajan el nivel de protección básico, el Letrado de la CA alega que se respetan los criterios de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (art. 3.5), y que no existe tal rebaja de protección.
El Pleno, en base al contenido de los artículos 6 y 8 de la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que regulan el ámbito de aplicación de la norma y la exclusión de la evaluación ambiental estratégica de aquellos planes y programas que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia, y los de tipo financiero; llega a la conclusión de que el artículo 9.4 vulnera las competencias denunciadas al excluir de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y programas que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica, lo que provoca la reducción de aquellos niveles mínimos de protección. Asimismo, a juicio del Tribunal, la adecuación o no a la Directiva citada carece de relevancia y es una cuestión ajena a lo que se ventila en el recurso planteado.
El segundo precepto impugnado es el artículo 26.2, según el cual: «Son nulos de pleno derecho y no tienen validez, los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, los programas y los proyectos determinados en el apartado 1 anterior, respecto de los que no se haya solicitado el informe de consulta mencionado». Se refiere a la consulta preceptiva que debe efectuarse al órgano ambiental de la CA en la que se ubique territorialmente el plan, programa o proyecto que debe autorizar la Administración General del Estado, garantizando de esa forma la participación de la CA en el procedimiento de EIA.
El Tribunal incide en la importancia de los mecanismos de colaboración y coordinación entre Administraciones debido al carácter transversal de la legislación medioambiental. Ahora bien, una cosa es que la normativa autonómica aluda a la necesidad de que la CA participe en estos procedimientos de EIA y otra distinta es que la CA tenga competencias para determinar las consecuencias que acarrea el hecho de que se haya omitido la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo, que es precisamente lo que ha llevado a cabo la normativa balear. El Pleno declara inconstitucional y nulo el precepto por cuanto al legislador autonómico no le corresponde fijar el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado, lo que supondría un desplazamiento de la “competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen”.
El tercer precepto objeto de recurso es el artículo 33.1 a), conforme al cual:
«1. El orden jurídico perturbado por un proyecto, un plan o un programa sometido a evaluación ambiental que no haya llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga sus condiciones, se restablecerá mediante:
- La aprobación, la autorización o la licencia del proyecto, el plan o el programa correspondiente con la tramitación previa de la evaluación ambiental, si se solicita y es compatible con la legislación vigente.»
El Tribunal compara este precepto con el contenido del artículo 9.1, segundo párrafo de la Ley 21/2013, formal y materialmente básico, que establece la carencia de validez de los actos que incluidos en su ámbito de aplicación no se hayan sometido a evaluación ambiental. La posibilidad que brinda la Ley balear no se contempla en la normativa básica, al tiempo que rebaja el umbral de protección establecido en ésta. Por tanto, el Pleno del Tribunal declara inconstitucional y nulo este precepto.
Destacamos los siguientes extractos:
-Artículo 9.4: “(…) Siendo básicos los preceptos estatales, puede concluirse que el artículo 9.4 incurre en la vulneración competencial que se denuncia. La norma autonómica excluye de evaluación ambiental determinadas categorías de planes y sus modificaciones que sí están sometidos a la misma de conformidad con la legislación básica. La exclusión de esos planes de la evaluación ambiental estratégica prescrita por las normas estatales supone, por sí misma, la reducción de los niveles mínimos de protección establecidos por la legislación básica, con la consiguiente vulneración de la competencia estatal en materia de medio ambiente (…)
Por tanto, el que la norma autonómica pretenda ampararse en el artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE, no es relevante desde la perspectiva en la que el recurso se plantea, centrado en la delimitación interna de competencias en relación con la técnica de la evaluación de impacto ambiental. La adecuación o no a la Directiva en cuestión por la norma autonómica no es lo que se ventila aquí, y tampoco esa pretensión de fundar la norma autonómica en lo previsto en la Directiva permite hacer abstracción de las competencias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen al Estado o a las Comunidades Autónomas. Esto es, el contenido de la Directiva, si bien obliga a trasponerla en el orden interno, no impide al Estado fijar normas medioambientales que establezcan un estándar de protección, en principio, más elevado, ya que el orden de distribución de competencias obedece exclusivamente a las pautas del Derecho interno. Estándar que, conceptuado como materialmente básico conforme a la delimitación de competencias que ya se ha expuesto, debe ser respetado por las Comunidades Autónomas cuando ejercen su competencia para fijar normas adicionales de protección medioambiental.
Por otro lado, frente a lo que afirma el letrado autonómico, no es posible determinar a priori que todos los planes o sus modificaciones a las que se refiere el precepto impugnado puedan considerarse «beneficiosos o respetuosos con el medio ambiente», y esa es, precisamente, la perspectiva que adopta la norma estatal, al exigir, como regla general, que este tipo de planes se sometan a evaluación ambiental estratégica.
Consecuentemente el artículo 9.4 de la Ley 12/2016 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo (…)”.
-Artículo 26.2: “(…)Conforme a lo expuesto no plantea problema competencial alguno que la regulación autonómica aluda a la necesidad de que la Comunidad Autónoma participe en los procedimientos de evaluación ambiental referidos a planes, proyectos y obras de competencia de la Administración general del Estado que tengan lugar en el territorio de las Illes Balears. Pero no está competencialmente habilitada para determinar las consecuencias que, sobre dichos planes, proyectos y obras, tiene la eventual omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo.
Se altera así el ejercicio de las competencias propias de cada Administración, pues es claro que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia, ya que no le corresponde fijar, siquiera sea en un caso concreto, el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado. Por un lado, desplaza la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen, lo que «supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general (…)
Por otro, no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuales son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
Lo anterior determina que el artículo 26.2 de la Ley 12/2016 sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias, sin perjuicio de las consecuencias que, en cada caso concreto, deriven de la omisión del preceptivo trámite de consulta (…)”
-Artículo 33.1 a): “(…) El artículo 33 ha optado por dos soluciones alternativas conforme a lo dispuesto en las dos letras de su apartado 1. Así, la letra a) permite subsanar la falta de evaluación medioambiental o la contravención de sus condiciones mediante la repetición del procedimiento; posibilidad ésta que no se contempla en la legislación básica y que no supone, antes al contrario, una protección medioambiental adicional. La solución cuestionada de la Ley balear rebaja el umbral de protección de la norma estatal, al permitir la subsanación en un caso en el que la norma estatal determina la falta de validez por razones vinculadas a la finalidad tuitiva de protección del medio ambiente que persigue la Ley 21/2013. Finalidad tuitiva que se manifiesta en la necesidad de que la Administración vuelva a conocer en su integridad el plan, programa o proyecto y realice una nueva evaluación completa de las eventuales consecuencias medioambientales.
Por tanto, la norma autonómica, al regular esta posibilidad, no responde al objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas, pues, además, esta subsanación se condiciona a que «sea compatible con la ordenación vigente» (…)”
Comentario de la Autora:
El Tribunal Constitucional se pronuncia una vez más acerca del alcance de la legislación básica sobre protección del medio ambiente que permita dejar un margen a su desarrollo por la normativa autonómica, al tiempo de cumplir una función de ordenación mediante mínimos que deben ser respetados por las CCA con competencias en la materia, si bien pueden establecer niveles de protección más altos.
En este caso, la doctrina constitucional considera que tiene carácter básico la identificación que la Ley 21/2013 efectúa de las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental, de tal manera que a través de sus artículos 6 y 8 se determina una regla general de sometimiento a EAE de todo plan, programa y sus modificaciones relativos a sectores con incidencia ambiental, admitiendo excepciones tasadas. Su finalidad es garantizar en todo el territorio un elevado nivel de protección ambiental, por lo que la CA no puede excluir de esta técnica ciertas categorías de planes que sí están sometidos a la misma por la legislación básica.
Por otra parte, el margen de participación de la CA en el procedimiento de EIA a través de la emisión de un informe en el trámite de consulta cuando se trata de proyectos de competencia estatal, no puede llegar hasta tal punto de decidir las consecuencias que lleva aparejada la omisión de dicho informe. Tampoco supone una protección ambiental adicional permitir la subsanación de la evaluación medioambiental cuando la norma básica no contempla esta posibilidad sino que determina su falta de validez.
En definitiva, la CA puede establecer un nivel de protección más alto pero no rebajarlo.
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