Sentencia Núm. 98/2018, de 19 de septiembre de 2018, del Pleno del Tribunal Constitucional. Ponente: Juan Antonio Xiol Ríos
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 247, de 12 de octubre de 2018
Temas Clave: Aguas; Fiscalidad; Autonomía local; Potestad tributaria; Usuarios; Vertidos; Arbitrariedad; Bonificaciones; Seguridad jurídica
Resumen:
La Sala conoce del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Podemos-En Comú Podem-En Marea y del Grupo Mixto en el Congreso de los Diputados contra los apartados tercero, cuarto, sexto (salvo el título de la disposición adicional y su último apartado, el quinto, que no se impugnan) y octavo del artículo 5 de la Ley 2/2016, de 28 de enero, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, por los que se modifican los apartados quinto y sexto del artículo 82, la disposición adicional séptima, y la disposición transitoria sexta de la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de aguas y ríos de Aragón, relativos al impuesto sobre contaminación de las aguas de Aragón.
En realidad, todos estos preceptos se refieren a la configuración jurídica del citado impuesto y, en particular, de su sistema de bonificaciones y su aplicación al municipio de Zaragoza.
Las Cortes y el Gobierno de Aragón consideran el recurso infundado sobre la base de que se trata de un tributo propio de la Comunidad Autónoma, que se adecua a lo establecido en el artículo 6.3 de la LOFCA, y que no vulnera la autonomía local.
Primer motivo de recurso: los preceptos impugnados vulneran la autonomía local infringiendo los artículos 137, 140, 141 y 142 CE, por cuanto establecen una nueva regulación del impuesto sobre contaminación de las aguas de Aragón que no tiene en cuenta el derecho de las entidades locales -especialmente del ayuntamiento de Zaragoza- a participar en los asuntos de su interés; impiden compensar el esfuerzo inversor que aquellas hayan podido realizar en instalaciones de depuración de las aguas; y conculcan el principio de suficiencia financiera que consagra el artículo 142 CE. Entienden los recurrentes que el artículo 5 de la Ley 2/2016 elimina totalmente la posibilidad de intervención y participación en la gestión y administración de una materia propia, como es la depuración de las aguas, mediante un cambio en el sistema de financiación del servicio público propio local.
Con carácter previo, el Tribunal se remite a su propia Doctrina Jurisprudencial sobre el poder tributario de las CCAA, y sobre el significado y alcance de la garantía constitucional de la autonomía local (SS TC 96/2013, 101/2017). Pone de relieve que el impuesto aragonés sobre la contaminación de las aguas se crea y regula en el ejercicio de la potestad tributaria que el artículo 133.2 CE atribuye a las CCAA y en la competencia autonómica para establecer tributos propios reconocida en el propio Estatuto de Autonomía, cuyo ámbito, en el caso de impuestos con fin extrafiscal, está restringido al de las competencias materiales asumidas, entre otras, medio ambiente, aguas y régimen local.
Con estos precedentes, el Tribunal considera que el legislador autonómico ha respetado lo dispuesto en el artículo 6.3 LOFCA en relación con la tasa municipal de depuración o tarifa por la prestación de servicios vinculados a la depuración de las aguas de Zaragoza, máxime teniendo en cuenta que no existe identidad entre la tasa municipal por servicios de saneamiento y depuración de aguas y el impuesto sobre la contaminación de las aguas. Se añade que la modificación del sistema de participación y colaboración de los entes locales en el marco de la gestión del impuesto no ha desapoderado a los municipios, ni tampoco a Zaragoza, de las competencias atribuidas a todos los municipios españoles en materia de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, ni les ha privado de la financiación de los servicios correspondientes.
Tampoco prospera el argumento de que los ayuntamientos que han implantado con sus recursos sistemas de depuración se vean obligados a través de sus presupuestos a sufragar obras no realizadas en sus términos municipales; por cuanto los sujetos pasivos del impuesto son los usuarios de agua de Aragón, en los casos en que sus instalaciones lleven vertidos a la red de alcantarillado pública.
Segundo motivo de recurso: los preceptos impugnados infringen los artículos 133, 45 y 96 CE, en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al desconocer la normativa europea en materia medioambiental; establecer una regulación contraria a los principios de prevención, de recuperación de costes medioambientales y el principio «quien contamina paga»; y no responder a criterios racionales de discrecionalidad.
El Tribunal comprueba en este caso si el sistema de bonificaciones establecido en el impuesto vulnera los principios anteriores.
Los letrados autonómicos argumentan que el sistema de bonificaciones es perfectamente razonable y justo, en cuanto atiende a las situaciones de usuarios que contribuyen, pero no disponen de sistemas de tratamiento y depuración de aguas, y al mismo tiempo a la especial situación de Zaragoza, cuyos usuarios, que suponen cerca de la mitad de la población de Aragón, si bien han pagado y mantenido esos sistemas, deben contribuir al sistema general.
El Pleno del Tribunal sitúa este sistema de bonificaciones tanto en el contexto del proceso de implantación de instalaciones de saneamiento y depuración de las aguas, como en el de los distintos factores que el legislador puede tomar en consideración a la hora de modular un impuesto de esta clase. Al efecto, el hecho de que el legislador autonómico haya establecido las bonificaciones atendiendo a diversas consideraciones de orden económico, social y de población, cuyo denominador común es el de referirse a municipios que no son receptores directos de medidas de financiación a cargo del impuesto; no vulnera el principio de interdicción de la arbitrariedad.
Tercer motivo de recurso: los preceptos impugnados vulneran el principio de seguridad jurídica y el de confianza legítima (art. 9.3 CE) al haberse modificado radical y súbitamente la regulación del modelo de participación de los municipios con depuradoras construidas y mantenidas a su costa, y no existir ninguna razón de carácter medioambiental que justifique este cambio.
A juicio del Tribunal, el principio de seguridad jurídica no puede entenderse como un derecho de los ciudadanos al mantenimiento de un determinado régimen fiscal. El hecho de que con anterioridad a la modificación hubiera un régimen paccionado con el municipio de Zaragoza, sustituido después por la aplicación directa del impuesto con las especialidades previstas en la ley; en modo alguno contradice las expectativas legítimas de los contribuyentes.
Por todo lo anteriormente expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
Primer motivo de recurso: “(…) En el caso que aquí se examina el Tribunal constata, en primer lugar, que el impuesto aragonés sobre la contaminación de las aguas se crea y regula en el ejercicio de la potestad tributaria que el artículo 133.2 CE atribuye a las comunidades autónomas («las Comunidades Autónomas… podrán crear y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes»). Asimismo, la competencia autonómica para establecer tributos propios está expresamente reconocida en los artículos 103, 104.1 y 105.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr) (…) Teniendo en consideración que el artículo 156.1 CE confiere autonomía financiera a las comunidades autónomas «para la gestión de sus respectivos intereses», el Tribunal ha concluido que tal precepto incluye «un reconocimiento constitucional implícito del principio de instrumentalidad fiscal en la esfera de la imposición autónoma», de forma que el artículo 156.1 CE permite a las comunidades autónomas «utilizar también el instrumento fiscal —como parte integrante de la autonomía financiera— en la ejecución y desarrollo de todas las competencias que hayan asumido en sus respectivos Estatutos de Autonomía» (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, entre otras). De esta forma, el poder tributario autonómico, en lo que concierne al establecimiento de impuestos con fin extrafiscal, está restringido al ámbito de las competencias materiales asumidas. En este caso, este marco viene delimitado por las competencias que el estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón, entre otras, en las siguientes materias: medio ambiente (arts. 71.22 y 75.3), aguas (art. 72), régimen local (art. 71.5), ordenación del territorio (art. 71.8) y obras públicas (art. 71.11).
Esta atribución estatutaria de competencias evidencia, por lo que se refiere a la protección del medio ambiente y las aguas en particular, la concurrencia de intereses públicos que trascienden el ámbito municipal, en tanto que el agua es un recurso escaso, esencial para la vida humana y el mantenimiento de los ecosistemas y las actividades económicas en todo el territorio de la comunidad. Además, conforme al apartado segundo del artículo 19 EAAr, se impone a todos los poderes públicos de dicha Comunidad Autónoma la obligación de velar «por la conservación y mejora de los recursos hidrológicos, ríos, humedales y ecosistemas y paisajes vinculados, mediante la promoción de un uso racional del agua, la fijación de caudales ambientales apropiados y la adopción de sistemas de saneamiento y depuración de aguas adecuados» (…)”.
“(…) Pues bien, la ley, al modificar el sistema de participación y colaboración de los entes locales en el marco de la gestión del impuesto para la consecución de los objetivos establecidos, no ha desapoderado a los municipios radicados en Aragón, y en particular a Zaragoza, de las competencias atribuidas a todos los municipios españoles en materia de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales conforme los artículos 25.2 c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local, ni les ha privado de las fuentes de financiación de los servicios correspondientes establecidos (…).
El establecimiento de este impuesto no supone, en definitiva, una limitación indebida de las potestades tributarias municipales en relación con la fijación de los elementos de la tasa por los servicios de saneamiento y depuración, y tampoco puede afirmarse que impida o haga inviable la prestación por los municipios de los servicios de su competencia.
En consecuencia, es procedente la desestimación del primer motivo de inconstitucionalidad (…)”.
Segundo motivo de recurso: “(…) En este caso el legislador autonómico contempla la posibilidad de que se establezcan por ley bonificaciones más altas en los municipios más pequeños, de menos de 200 habitantes, en relación con los cuales no se ha priorizado la implantación de sistemas de depuración en los planes autonómicos para el tratamiento de aguas residuales, entre otras razones por su menor impacto en la contaminación de las aguas. También ha previsto que puedan otorgarse bonificaciones más reducidas a aquellos municipios que cuenten con una población igual o superior a 200 habitantes y que, contribuyendo igualmente al sistema como sujetos pasivos, no dispongan aún en su término municipal de instalaciones para el tratamiento de las aguas residuales. Estas previsiones no pueden calificarse de irrazonables si se tiene en cuenta que, por una parte, dichos municipios no han sido beneficiarios directos de medidas de inversión o fomento a cargo de dicho impuesto con la finalidad de proveer a la financiación de dichos servicios (…)
Por lo que respecta a Zaragoza, en donde se ubica más de la mitad de la población total de la Comunidad Autónoma de Aragón, la exposición de motivos de la Ley 2/2016 afirma que el motivo que justifica las bonificaciones es el de que, «dado que conserva su autonomía de gestión y financiera, es neutra para el sistema general de la Comunidad Autónoma; es decir, es una situación plenamente equiparable a la de los municipios carentes de sistemas de depuración» (…)
Teniendo en cuenta estos criterios y factores, no puede concluirse que los preceptos cuestionados vulneren el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, pues el legislador autonómico ha optado por atender a diversas consideraciones de orden económico, social y de población a la hora de establecer el sistema de bonificaciones, las cuales no puede decirse que carezcan de toda justificación razonable.
En consecuencia, es procedente desestimar el segundo motivo de inconstitucionalidad (…)”.
Tercer motivo de recurso: “(…) Los recurrentes no precisan qué expectativas legítimas de los contribuyentes afectados podrían entenderse amparadas por la normativa ahora modificada. Sus alegaciones se limitan a reclamar el reconocimiento del esfuerzo inversor hecho por el municipio de Zaragoza antes de la implantación del impuesto sobre la contaminación de las aguas, y para la gestión de su actual sistema de depuración. En la economía de la ley, sin embargo, aquel esfuerzo no puede reputarse exento de reconocimiento, dadas las especialidades que establece para dicho municipio la disposición adicional séptima en los términos ya expuestos.
En definitiva, no sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con la jurisprudencia constitucional considerar contrario al principio de seguridad jurídica el cambio normativo que impugnan los recurrentes, por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles dentro de la Constitución.
En consecuencia, es procedente desestimar el tercer motivo de inconstitucionalidad y, con ello, el recurso interpuesto.
Comentario de la Autora:
El impuesto sobre la contaminación de las aguas tiene su origen en el canon de saneamiento creado por la Ley de las Cortes de Aragón 9/1997, de 7 de noviembre, de saneamiento y depuración de las aguas residuales de la Comunidad Autónoma. Un impuesto de finalidad ecológica que finalmente ha sido sustituido por el hoy denominado “impuesto sobre la contaminación de las aguas”, cuyo hecho imponible es la producción de aguas residuales que se manifiesta a través del consumo de agua, real o estimado, cualquiera que sea su procedencia y uso, o del propio vertido de las mismas. Tal como se pone de manifiesto en la exposición de motivos de la ley cuestionada, a través de este impuesto, “los usuarios contribuyen a los costes de los servicios del ciclo del agua, especialmente a los gastos de inversión y de explotación de los sistemas de saneamiento y depuración, buscando incentivar el ahorro de agua, e incluyendo factores de criterio social en su facturación”.
A pesar de las modificaciones introducidas, la sentencia considera que se ha respetado la garantía institucional de la autonomía local. En el caso del municipio de Zaragoza resulta conforme a derecho la aplicación del impuesto sin necesidad de que medie convenio alguno entre el Gobierno de Aragón y el ayuntamiento de Zaragoza. Asimismo, se declara la compatibilidad del impuesto con la tasa municipal vinculada a la depuración de aguas y se aplica un sistema de bonificaciones razonable y justo.
En definitiva, se reconoce la competencia autonómica para establecer tributos teniendo en cuenta que la protección del medio ambiente y, concretamente, de las aguas, representan intereses públicos que trascienden del ámbito municipal. Lo cual no significa que se haya marginado la capacidad decisoria del ente local o no se hayan ponderado los intereses municipales afectados.
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