Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 5 de febrero de 2015 (Ponente: Luis Ignacio Ortega Álvarez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 52, de 2 de marzo de 2015
Temas Clave: Aguas; Disposiciones de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental; Trasvase Tajo-Segura; Plan hidrológico nacional; Contrato de cesión de derechos de agua; Informe preceptivo
Resumen:
En este supuesto concreto, el Pleno del Tribunal examina el recurso de inconstitucionalidad formulado por las Cortes de Aragón contra varias disposiciones de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. En concreto, la disposición adicional decimoquinta (reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura), disposición transitoria segunda (régimen transitorio de la modificación de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del plan hidrológico nacional, en relación con el citado trasvase), disposición derogatoria única, apartado tercero (deroga la disposición adicional primera de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, relativa a la realización de obras relacionadas con dicho trasvase), y disposiciones finales segunda, tercera, quinta y cuarta (las tres primeras modifican determinadas disposiciones de la Ley del plan hidrológico nacional y la final cuarta da una nueva redacción al art. 72 del texto refundido de la Ley de aguas, introduciendo cambios en la regulación del contrato de cesión de derechos de agua).
En primer lugar, la demandante cuestiona el origen parlamentario de las disposiciones impugnadas que incorporan los resultados de un previo grupo de trabajo constituido por representantes de la Administración General del Estado y de las CCAA de Valencia y Murcia, introduciéndose cuestiones relacionadas con la transferencia Tajo-Segura; modificándose, además, el régimen jurídico general de las transferencias de aguas intercomunitarias. Entiende que no se ha respetado la reserva de procedimiento para la aprobación del plan hidrológico nacional, que exigiría, entre otros, de los informes del Consejo Nacional del Agua y de la CA de Aragón, máxime cuando se ha producido una transferencia de aguas que afecta a su territorio.
El Tribunal rechaza este motivo de recurso al considerar que el texto refundido de la Ley de aguas no puede operar como canon de constitucionalidad y carece de la condición de norma integrante de este bloque de constitucionalidad. Asimismo, entiende que la intervención del Consejo Nacional de Agua resulta aplicable a la tramitación prelegislativa, pero no a la decisión de las Cámaras, que “no puede venir condicionada por lo dispuesto en la legislación ordinaria, en este caso el texto refundido de la Ley de aguas”.
Respecto a la omisión del informe de la CA de Aragón previsto en el art. 72.3 de su Estatuto de Autonomía, el Tribunal considera que se trata de un informe preceptivo, no vinculante, anclado en el principio de cooperación que debe regir las relaciones entre el Estado y las CCAA, que en modo alguno “puede desplazar la competencia estatal ex art. 149.1.22 CE cuando se trate de trasvases entre cuencas intracomunitarias”. En base a esta doctrina, el Tribunal comprueba si los preceptos cuestionados se encuentran comprendidos dentro del ámbito de aplicación del precepto estatutario, bien por referirse a obras hidráulicas realizadas en Aragón bien por tratarse de un trasvase entre cuencas intercomunitarias que afecte al territorio de la Comunidad Autónoma, decantándose por esto último. Al efecto, pone de relieve que el régimen de las aguas afecta en este caso a una cuenca hidrográfica supracomunitaria como es la del Tajo, en la que están comprendidos diez términos municipales del territorio aragonés; que tiene su correlato en el organismo encargado de su gestión, la confederación Hidrográfica del Tajo. En definitiva, el Tribunal entiende que la CA de Aragón resulta afectada tanto por la cuantificación de las necesidades de la cuenca realizadas por el planificador estatal, como por su régimen transitorio de aplicación, por cuanto afecta a la disponibilidad de recursos en cualquier punto de la cuenca.
En tal sentido, y por distintos argumentos de los esgrimidos por las partes, la Sala declara que la omisión del trámite de audiencia a la CA de Aragón da lugar a declarar inconstitucionales, si bien con matizaciones, la disposición adicional decimoquinta, la disposición transitoria segunda, la disposición derogatoria única, apartado tercero, y las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por ser contrarias al art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón. Al referirse todas estas disposiciones al régimen de transferencias hídricas, entiende el Tribunal que su nulidad inmediata acarrearía graves perjuicios a los intereses generales, por lo que acuerda diferirla por el plazo de un año a partir de la publicación de esta sentencia.
En relación con la disposición final cuarta que modifica el art. 72 del texto refundido de la Ley de aguas sobre “infraestructuras de conexión intercuencas”, en lo referente al contrato de cesión de derechos al uso privativo de aguas que impliquen la autorización de infraestructuras que conecten territorios de distintos planes hidrológicos de cuenca; la Letrada de las Cortes de Aragón entiende que se ha producido una vulneración de la reserva de ley derivada del art. 45.1 c) del texto refundido de la Ley de aguas, por tratarse de decisiones reservadas a la planificación hidrológica de alcance general. El Tribunal considera que la Constitución no establece una reserva de ley en materia de planificación hidrológica. Igualmente, la demandante entiende vulnerados los límites constitucionales de protección del demanio hidráulico, pero el Tribunal desestima su pretensión al entender que “en relación con el contrato de cesión de derechos de agua, no había alteración del carácter demanial de los recursos hídricos sino que se trataba de un mecanismo de reasignación o redistribución del aprovechamiento hidráulico previamente concedido sin que con ello se altere la naturaleza jurídica de las aguas ni se atribuyan más facultades que las ya derivadas del título jurídico en virtud del cual las aguas eran objeto de aprovechamiento singular”.
Por último, el Pleno examina la impugnación de la disposición final quinta, que modifica el apartado 1 de la disposición adicional sexta de la Ley 11/2005, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional. La demandante entiende que esta disposición implica una modificación significativa en el régimen de las transferencias al incorporar una limitación previa de la disponibilidad del agua en la demarcación cedente a través de la determinación, mediante real decreto, de un volumen máximo de desembalse para las necesidades propias de la demarcación cedente; lo que considera contrario al régimen de participación en la gestión del agua que impone el principio constitucional de cooperación así como al principio de prioridad de la cuenca cedente. El Tribunal no aprecia ninguna de estas vulneraciones.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Igualmente, en la STC 195/2012, de 31 de octubre, FJ 3, hemos excluido que lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de aguas pueda operar como canon de constitucionalidad de la actuación del legislador estatal «porque lo contrario implicaría aceptar una petrificación rígida del ordenamiento estatal en materia de aguas que no se compadece con la libertad que aquél tiene para decidir entre varias opciones constitucionalmente posibles», criterio que, por lo demás, hemos confirmado en las posteriores SSTC 239/2012, FJ 5, y 240/2012, FJ 3, ambas de 13 de diciembre (…)”.
“(…) En suma, habiéndose omitido el preceptivo trámite de audiencia a la Comunidad Autónoma de Aragón, procede declarar que la disposición adicional decimoquinta, la disposición transitoria segunda, la disposición derogatoria única, apartado tercero, y las disposiciones finales segunda y tercera de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, son contrarias al art. 72.3 EAAr y, por tanto, inconstitucionales y nulas, en los términos que ahora se expondrán.
La nulidad inmediata que, como regla y de acuerdo con el art. 39.1 LOTC, sigue a un pronunciamiento de inconstitucionalidad, debe ser matizada en este caso concreto ya que todas estas disposiciones se refieren al régimen de transferencias hídricas a través del acueducto Tajo-Segura, cuya trascendencia está fuera de toda duda de suerte que la anulación de las normas antes mencionadas es susceptible de generar graves perjuicios a los intereses generales. Por tanto, para cohonestar por un lado la exigencia procedimental del informe previo de la Comunidad Autónoma de Aragón, y, por otro, los propios intereses de las restantes Comunidades Autónomas afectadas por el trasvase y del resto de los destinatarios de la norma que podrían experimentar un perjuicio derivado de vacíos normativos, la nulidad derivada de la declaración de inconstitucionalidad debe quedar diferida por el plazo de un año, a partir de la publicación de esta Sentencia, periodo de tiempo en el que se deberá proceder a sustituir las normas declaradas nulas una vez observado el procedimiento del informe previo emitido por la Comunidad Autónoma de Aragón (en el mismo sentido, SSTC 164/2013, de 26 de septiembre, FJ 7, y 164/2014, de 7 de octubre, FJ 3, en ambos casos por referencia a la participación del Parlamento de Canarias) (…)”.
“(…) La facultad que el texto refundido de la Ley de aguas atribuye al Estado para elaborar y aprobar la planificación hidrológica en relación con las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma no puede constituirse en parámetro de constitucionalidad del precepto impugnado, sin perjuicio de señalar que, en rigor, dicha reserva de ley no se ve vulnerada ya que la posibilidad de autorizar la cesión intercuencas viene recogida en una norma con rango de ley que la somete a un procedimiento de autorización administrativa que no podrá alterar lo establecido en las reglas de explotación de cada uno de los trasvases (así, por ejemplo, el Real Decreto 773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas reguladoras del trasvase por el acueducto Tajo-Segura). Por lo expuesto, la primera tacha que formula la Letrada de las Cortes de Aragón ha de ser desestimada (…)”.
“(…) Así, en cuanto a la infracción del principio de prioridad de cuenca cedente por la fijación reglamentaria de valores mensuales de referencia de los desembalses para satisfacer sus requerimientos propios, es claro que tal fijación en nada altera las determinaciones de la planificación hidrológica que resulten de aplicación, tal como expresamente establece la disposición impugnada, y, por otra parte, no se prevé que tales valores se fijen en términos absolutos sino que se permite su adaptación a las circunstancias, dentro del margen predeterminado por la norma. Finalmente procede advertir que nada impide que una vez concretada la habilitación reglamentaria que contiene la norma la Comunidad Autónoma pueda, caso de entender vulneradas sus competencias, plantear la cuestión por la vía procesal procedente.
Por otra parte, la queja relacionada con la vulneración del principio de prioridad de la cuenca cedente parte de un entendimiento de los contenidos necesarios del plan hidrológico nacional ex art. 45.1 c), en relación con las transferencias hídricas, que no es relevante a efectos constitucionales y que, en todo caso, no se ve contradicho por la disposición impugnada, expresamente sometida en la fijación de los valores de referencia a las determinaciones de la planificación hidrológica (…)”.
Comentario de la Autora:
Lo relevante de esta sentencia es que el Tribunal Constitucional declara inconstitucionales varias de las disposiciones de la Ley de Evaluación Ambiental relacionadas con el régimen de transferencias hídricas a través del trasvase Tajo-Segura, por no haber contado con el informe preceptivo previsto en el art. 72.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón. Y es que la transferencia de aguas afecta al territorio de esta CA, por lo que en virtud del principio de cooperación que debe darse entre el Estado y las CCAA, no debería haberse obviado este mecanismo de participación. Ello ha provocado una nulidad diferida por el plazo de un año a la espera de la emisión de este informe y su traducción en la redacción de las disposiciones declaradas inconstitucionales que deberá evitar, en todo caso, una gestión fragmentada de la cuenca.
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