Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 165/2016, de 6 de octubre de 2016 (Ponente: Antonio Narváez Rodríguez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 276, de 15 de noviembre de 2016
Temas Clave: Captura y almacenamiento de carbono; Cambio climático; Minería; Concesión de almacenamiento; Competencias ejecutivas
Resumen:
El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Aragón frente a varios preceptos de la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, que regula el almacenamiento geológico de dióxido de carbono, no cuestiona la constitucionalidad de la norma sustantiva establecida en ella sino que la ejecución de la legislación en esta materia corresponde a la Comunidad Autónoma (CA) y no a la Administración estatal.
Mientras que el Estado se ampara en sus competencias para establecer las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, la “legislación básica sobre protección del medio ambiente” y las “bases del régimen minero y energético” (respectivamente, los números 13, 23 y 25 del art. 149.1 CE), la CA entiende que ninguno de estos apartados justifica la adjudicación al Estado de competencias de carácter ejecutivo, que a su vez supone un quebranto de las competencias asumidas por la CA en su Estatuto de Autonomía.
Con carácter previo, el Pleno del Tribunal analiza el contenido y el alcance de la norma controvertida que supuso la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono; haciendo especial hincapié en el aspecto novedoso inherente a la tecnología de captura y almacenamiento de carbono cuyo fin último es contribuir a los compromisos asumidos en el Convenio Marco de NNUU sobre cambio climático, especialmente a la estabilización de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
Otro de los hitos importantes que tiene en cuenta la Sala es el contenido de la DF1ª de la Ley 40/2010 que añade un nuevo apartado cuatro al artículo 1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, que excluye de modo expreso del régimen general sujeto a esa última ley “la investigación o explotación de estructuras subterráneas para su utilización como almacenamiento geológico de dióxido de carbono”. De esta forma, se considera que el legislador “ha justificado la aprobación de un régimen jurídico propio”.
A continuación, se procede a encuadrar la norma dentro del orden constitucional competencial partiendo de que cuando el Estado dispone de competencias para adoptar legislación básica en varias materias, es necesario determinar la categoría específica a la que se reconducen las competencias controvertidas. En este caso, se considera título competencial preferente el referido a la materia de minas (art. 149.1.25 CE), máxime cuando la Ley 40/2010 centra su regulación en el almacenamiento de dióxido de carbono que precisamente ha de llevarse a cabo en el subsuelo, así como en la gestión y emplazamiento de los yacimientos. En este reparto competencial resulta irrelevante que los lugares de almacenamiento sean bienes de dominio público por cuanto su titularidad no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial”.
Tampoco influye el que la Directiva objeto de transposición en esta materia se dictara en base a la competencia de la UE sobre medio ambiente pues “el derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales”. Apunta el Tribunal que dentro de la competencia sobre protección ambiental deben encuadrarse exclusivamente las actividades encaminadas directamente a la preservación y conservación de los recursos naturales; por lo que el título relativo al medio ambiente cuando converge con otros debido a su transversalidad, no puede tener una incidencia tal que disminuya o anule la eficacia de aquellos otros títulos competenciales sobre los que la Administración estatal ejerce también sus competencias exclusivas materiales. Es más, estas competencias sobre medio ambiente entrarían en juego, a juicio del Tribunal, si los emplazamientos previstos para un lugar de almacenamiento de dióxido de carbono afectaran a una zona protegida por razones medioambientales, si bien esta situación resulta irrelevante a los efectos de este recurso.
Una vez confirmada que la competencia principal que debe regir la controversia es la del régimen minero, el Tribunal pasa a analizar las distintas impugnaciones del Gobierno de Aragón. Voy a centrarme es la que atañe a la concesión de almacenamiento. Entiende la CA que es a ella a quien corresponden todas las facultades administrativas relativas a la concesión en el dominio público minero (art. 75 EAAR), a pesar de haberse introducido el régimen especial descrito para las estructuras subterráneas. El Tribunal rechaza esta tesis amparándose en los rasgos esenciales de la normativa específica que ha introducido la Ley 40/2010: 1. Se trata de una tecnología novedosa en fase de experimentación y desarrollo. 2. Los Estados miembros de la UE tienen competencia para decidir las zonas en las que podrán situarse los emplazamientos de almacenamiento, si bien España se ha decantado por no establecer prohibiciones de carácter general o zonal en las disposiciones legales. 3. El Estado debe asumir indefinidamente la responsabilidad de los daños que se ocasionen una vez extinguida la concesión demanial y transcurrido el plazo de transición posterior.
Las otras líneas de argumentación se detienen en la interconexión que se debe producir entre los lugares de almacenamiento, las redes de transporte y las instalaciones de captura, que pueden tener una clara dimensión supraterritorial, e incluso supranacional; o lo que es lo mismo, la evidente supraterritorialidad del fenómeno regulado. Se suma la necesidad de un tratamiento unitario frente a los riesgos asociados para la seguridad colectiva.
Por último, el Pleno del Tribunal rechaza la inconstitucionalidad del resto de los preceptos impugnados. Subraya la competencia del Estado sobre los permisos de investigación que tengan ámbito territorial supracomunitario por cuanto exceden del territorio de una CA y no son susceptibles de fraccionamiento. Es igualmente constitucional que se atribuya a la Administración estatal la facultad de resolver los conflictos que pudieran suscitarse por la concurrencia de derechos al coincidir en una misma área geográfica autorizaciones, permisos o concesiones relativos al almacenamiento de dióxido de carbono y a otras sustancias minerales y demás recursos geológicos. Resulta también constitucional que la Ley exija un informe o una declaración de impacto ambiental por parte del Ministerio de Medio Ambiente respecto a los permisos o concesiones otorgados por el Ministerio de Industria, sin perjuicio de los informes que deban emitir las CCAAA cuyo territorio pueda verse afectado por el almacenamiento de dióxido de carbono.
En definitiva, se desestima el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Aragón.
Se debe puntualizar que esta sentencia ha sido objeto de un voto particular en el que se defiende el carácter ejecutivo las facultades controvertidas para concluir que su titularidad debiera corresponder a las CCAA. Tacha de endebles los argumentos utilizados por la resolución judicial al no ofrecer una justificación convincente de la asunción estatal de competencias ejecutivas en una materia, que en principio, correspondería a las CCAA. Le resulta incomprensible que la autorización de una determinada instalación productora de dióxido de carbono condicione la autoridad competente para otorgar la concesión de almacenamiento de dióxido producido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El régimen jurídico establecido por la Ley 40/2010 precisa y desarrolla las normas generales de minería que rigen en España a la nueva tecnología que promueve la Unión Europea para almacenar en el subsuelo el dióxido de carbono captado del funcionamiento de las grandes industrias (…) Se trata de normas sustantivas sobre el régimen de uso de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos que forman el demanio minero, donde resulta determinante la aplicación de la técnica minera en los trabajos sujetos a la Ley, que deben ejecutarse mediante labores subterráneas o que requieren el empleo de cualquier clase de maquinaria. Lo cual debe llevar a su encuadramiento en la materia de minas (…)”.
“(…) En definitiva, aunque no pueda desconocerse que podrían incardinarse en la materia de «medio ambiente» aquellos aspectos del régimen jurídico de la actividad de almacenamiento de dióxido de carbono que tengan como finalidad directa la protección del entorno, en razón a la peligrosidad potencial de aquella, sin embargo, la norma impugnada atiende fundamentalmente a aquella dimensión vinculada con la gestión y emplazamiento de los yacimientos y demás estructuras subterráneas en los que se inyecta el dióxido de carbono, pues lo que hace la Ley 40/2010 es detallar la normativa sobre uso de las estructuras subterráneas que «por sus características permita retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que en él se vierta o inyecte» [art. 3.1 B) de la Ley de minas de 1973 y art. 5.1 del Reglamento general de la minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto], lo que justifica el encuadramiento competencial realizado (…)”.
“(…) Por consiguiente, el mero dato de que la Directiva europea que ha sido traspuesta en el ordenamiento español por la Ley impugnada fluya de la competencia de la Unión sobre el medio ambiente no significa, sin más, que la norma española que la traspone deba encuadrarse en un título competencial similar (…) Por lo que el fundamento competencial o «base jurídica» de la Directiva 2009/31 de la Unión Europea no predetermina, en modo alguno, el fundamento constitucional de la Ley 40/2010 de las Cortes Generales (…)”.
Sobre los motivos de impugnación específicos:
“(…) La tesis de que la investigación y explotación de las estructuras subterráneas, con la finalidad de almacenar dióxido de carbono, debe atenerse literalmente a la regla general que es propia del reparto competencial propio de las bases, en virtud de la cual corresponde al Estado fijar un mínimo común denominador normativo y a la Comunidad Autónoma su íntegro desarrollo y ejecución, es una tesis que ignora o hace abstracción de algunos de los rasgos esenciales de la normativa específica que ha introducido la Ley 40/2010, que justifican que esta variedad de uso del dominio público minero consistente en almacenar dióxido de carbono en el subsuelo no quede ya sometida a las normas comunes de la legislación minera, enunciadas por la Ley de minas de 1973, sino a un cuerpo normativo especial, en el que se ha querido explícitamente establecer un régimen específico (…)”.
“(…) La normativa básica estatal ha optado por un modelo de gestión centralizada de las concesiones de almacenamiento y no por un modelo de gestión autonómica. Este modelo se justifica en el hecho de que las concesiones de almacenamiento, que confieren a sus titulares el derecho en exclusiva a almacenar CO2 en un concreto lugar, no constituyen sino la última fase de un proceso más complejo que se pretende promover a través de la implantación de la nueva tecnología regulada, pues, si bien es cierto que la ley impugnada se limita a regular la actividad de almacenamiento geológico de dióxido de carbono y sólo contiene previsiones puntuales en relación con la captura y el transporte de aquel, también lo es que, para tener una visión completa de la nueva tecnología que se pretende desarrollar, es indispensable tomar en consideración la interconexión que se debe producir entre los lugares de almacenamiento, las redes de transporte y las instalaciones de captura. Redes de transporte e instalaciones de captura que pueden tener una clara dimensión supraterritorial, e incluso supranacional (…)”.
“(…) Que las Cortes Generales, en el actual estado de evolución del Derecho de la Unión Europea, hayan asignado a la Administración General del Estado la atribución de conceder, o de no hacerlo, el derecho al uso exclusivo de determinados lugares del dominio público minero para el almacenamiento de dióxido de carbono no extralimita la competencia estatal sobre las bases del régimen minero (número 25 del art. 149.1 CE). Por consiguiente, no puede estimarse el recurso en lo tocante al esencial art. 11.1 de la Ley 40/2010 ni, por ende, en lo relativo a todas las demás facultades inherentes a la potestad de otorgamiento de la concesión, lo que lleva, asimismo, a sostener la constitucionalidad de los correspondientes incisos del artículo 5 de la Ley, que se limitan a sistematizar las atribuciones que distintos preceptos de la Ley asignan a la Administración General del Estado en relación con las concesiones demaniales sobre los lugares de almacenamiento del dióxido de carbono (…)”
Sobre el Voto particular:
“(…) Por todo ello, a mi juicio, la Sentencia debió haber concluido que, dentro de su territorio, corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón la titularidad de las facultades ejecutivas en materia de almacenamiento de dióxido de carbono en estructuras subterráneas. Facultades indebidamente atribuidas al Estado por la Ley 40/2010, lo que debería haber determinado que los preceptos correspondientes fueran declarados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos (…)”
Comentario de la Autora:
La Ley 40/2010, de 29 de diciembre de almacenamiento geológico de dióxido de carbono fue transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono, que se aprobó al amparo del artículo 175.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (actual art. 192 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), incluido en el título XIX “Medio ambiente”. Su objetivo fue introducir las disposiciones de la Directiva adaptándolas a la realidad industrial, geológica y energética de nuestro país, y estableciendo una base jurídica para el almacenamiento geológico de dióxido de carbono en condiciones seguras para el medio ambiente. Su finalidad esencial es hacer compatible el almacenamiento definitivo de CO2 con la seguridad ambiental.
La captura y el almacenamiento geológico de dióxido de carbono es una tecnología que consiste en separar el dióxido de carbono (CO2) emitido por las instalaciones industriales y otras fuentes relacionadas con la energía, para posteriormente comprimirlo y obtener un flujo concentrado de CO2, el cual es susceptible de ser transportado a un emplazamiento de almacenamiento y, finalmente, inyectado en una formación geológica subterránea adecuada, con vistas a su almacenamiento permanente.
Sentadas estas premisas de carácter general, resulta obvio que lo que se baraja en este recurso de inconstitucionalidad es precisamente la viabilidad del ejercicio de las competencias ejecutivas por parte de la CA de Aragón cuando de la materia de almacenamiento de dióxido de carbono se trata. El Pleno del Tribunal no considera que esta Ley se haya extralimitado cuando atribuye a la Administración General del Estado una serie de facultades de ejecución escudándose esencialmente en el régimen jurídico específico por el que se ha optado en esta materia; en lugar de haberse decantado por una reforma de la legislación minera como ha sucedido en otros Estados miembros.
Lo que en realidad se discute es que sea constitucional la atribución a la Administración General del Estado de la gestión de permisos y concesiones, teniendo en cuenta que su otorgamiento tiene carácter reglado, y la facultad atribuida al Ministerio para resolver la concurrencia de derechos mineros, que a juicio de la CA le pertenece no solo por sus competencias de desarrollo y ejecución de las bases estatales en materia de régimen minero sino por la de ordenación del territorio y de fomento del desarrollo económico. Sin embargo, el Tribunal confirma la centralización de las competencias ejecutivas y admite la adopción de actos de ejecución como parte de lo básico.
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