Sentencia 96/2020, de 21 de julio del Tribunal Constitucional (Ponente Juan José Gonzalez Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE número 220, de 15 de agosto de 2020
Palabras clave: Monte público forestal. Deslinde. Catalogación. Utilidad pública
Resumen:
El objeto de inconstitucionalidad se plantea por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, respecto del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE.
«Artículo 6.
1. Para el cumplimiento de los objetivos previstos en la presente ley, la Comunidad Autónoma ostenta las potestades siguientes:
[…]
3. Investigar, deslindar y recuperar de oficio los montes públicos.»
Se plantea que el precepto cuestionado, al atribuir a la administración forestal autonómica la potestad de deslinde de todos los montes públicos, entra en contradicción con la normativa básica [art. 21.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes (LM, en lo sucesivo)], que reserva esta potestad a la administración titular del monte (en el caso de autos, el Ayuntamiento de Jaén), salvo que se trate de montes incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública, en cuyo caso la citada potestad corresponde también a la administración gestora.
Junto a la Sala, tanto la fiscal general del Estado y el abogado del Estado interesan la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad, en tanto que la Junta de Andalucía considera que debe ser desestimada.
Para poder apreciar la existencia de una infracción constitucional, es necesario comprobar por un lado que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa» (por todas, STC 161/2019, de 12 de diciembre, FJ 6).
Así pues, el art. 21.1 LM dispone: «Artículo 21.Deslinde de montes de titularidad pública.
1. Los titulares de los montes públicos, junto con la administración gestora en los montes catalogados, gozarán de la potestad de deslinde administrativo de sus montes. La administración forestal competente podrá colaborar en su caso en el deslinde de estos montes, poniendo a disposición de la administración titular los medios técnicos y documentales de los que disponga.»
No duda el Tribunal en afirmar que la normativa estatal reseñada es básica en sentido formal pues se aprueba mediante una ley que expresamente le atribuye tal carácter.
La jurisprudencia también se ha manifestado al respecto, en concreto, la mencionada STC 49/2013, FJ 10, en concreto sobre el art. 21.4 LM, que regula el procedimiento de dicho deslinde, confirmando su carácter básico al amparo del art. 149.1.18 CE. Ese carácter materialmente básico es también predicable de la norma que atribuye la titularidad de la potestad de deslinde en relación a una concreta clase de bienes, los montes públicos, pues se trata de una de las potestades que el ordenamiento jurídico reconoce a la administración pública en orden a proteger sus bienes.
En suma, en la controversia competencial sometida a examen resulta título competencial más específico el que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las administraciones públicas en el que materialmente se incardina el art. 21.1 LM, que ha de entenderse, por tanto, ajustado al orden constitucional de distribución de competencias.
Para el Tribunal se trata de Inconstitucionalidad mediata o indirecta, no posible de salvarse por la vía interpretativa, en base a lo siguiente. Constatada la naturaleza básica del art. 21.1 LM, se examina si existe entre dicha norma estatal y la autonómica cuestionada una contradicción efectiva e insalvable ya que en otro caso no habría invasión competencial (STC 104/2018, de 4 de octubre, FJ 6). En este punto surgen las discrepancias entre las partes, pues tanto el abogado del Estado como la fiscal general del Estado han considerado que, del contraste entre el precepto impugnado y la norma estatal que sirve de parámetro de control inmediato, resulta que la norma autonómica incurre en una contradicción insalvable por vía interpretativa, mientras que los letrados de la Junta de Andalucía y del Parlamento de Andalucía han alegado que esa contradicción no concurre.
Según la legislación básica, la potestad de deslinde corresponde a la entidad pública titular del monte que, a tenor del art. 11.2 LM, pueden ser el Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales u otras entidades de derecho público. Con lo que la regla básica hace coincidir la potestad de deslinde con la titularidad del monte, por cuanto la asigna a la administración titular, con la única excepción de los montes catalogados en los que, según el art. 21.1 LM, junto a la administración titular del monte, gozará también de la potestad de deslinde la administración gestora.
El art. 12 de la Ley de Montes, establece que entre los montes públicos de dominio público o demaniales (art. 12 LM) se encuentran los catalogados, esto es, incluidos en el catálogo de montes de utilidad pública previsto en el art. 16 de la misma norma, mientras que son patrimoniales los de propiedad pública que no sean demaniales.
Para la catalogación de montes, la legislación forestal de Andalucía utiliza un criterio diferente, el de la titularidad, de manera que, en el catálogo de montes de Andalucía, se incluyen todos los montes pertenecientes a cualquiera de las administraciones y entidades públicas (art. 24 de la ley autonómica), mientras que el catálogo de montes regulado en el art. 13 LM utiliza el criterio de la utilidad pública, incluyendo solo los montes que contribuyan a la determinadas finalidades (la protección del suelo, evitar desprendimientos de tierras, conservar la biodiversidad, etc).
La administración pública que ha de ejercer la potestad de deslinde es la Junta de Andalucía, mientras que, según la norma estatal, es la administración titular del monte. Por lo anterior, el Tribunal concluye que el término «deslindar» del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía incurre en una contradicción insalvable con la base.
Por consiguiente, se aprecia contradicción entre el art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía con el precepto estatal, art. 21.1 LM, contradicción que, como inmediatamente se expone, no puede ser salvada por vía interpretativa.
Para el Parlamento de Andalucía no existe contradicción entre ambas normas ya que el precepto estatal no atribuye en exclusiva a la administración titular la potestad de deslinde. Sin embargo, el problema es el contrario, que la norma autonómica no utiliza el criterio de la titularidad para asignar la potestad de deslinde de los montes públicos, sino que lo obvia, en cuanto se la atribuye en todo caso a la comunidad autónoma, con independencia de la titularidad del monte.
Para el letrado de la Junta de Andalucía la atribución del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía encuentra su justificación en el art. 21.3 LM según el cual «el deslinde de los montes no catalogados se ajustará al procedimiento que determinen las respectivas administraciones públicas titulares», por lo que no existe en el ámbito local una normativa específica para el ejercicio de la potestad de deslinde de sus montes.
Para el Tribunal, no cabe esa opción, pues el art. 82 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, dispone que las entidades locales gozan, respecto de sus bienes, de la prerrogativa de deslinde, «que se ajustará a lo dispuesto en la legislación del patrimonio del Estado y, en su caso, en la legislación de los montes».
Comprobada la contradicción entre ambos preceptos, se concluye la declaración de inconstitucionalidad del término «deslindar» del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, en la medida en que atribuye dicha potestad a la Junta de Andalucía respecto a montes de los que no es titular y cuyo deslinde no le corresponde conforme a la legislación básica.
Se declara también en base al art. 39.1 LOTC declarar la inconstitucionalidad de extender la citada declaración, «por conexión o consecuencia», al art. 31 de esa misma ley autonómica. Concretamente, la palabra «todos» es inconstitucional y nula, y la referencia al deslinde de montes públicos del citado art. 31 es inconstitucional, en los términos ya expresados en el párrafo anterior, pues incurre en la misma vulneración competencial al atribuir la potestad de deslinde a la administración forestal autonómica respecto a montes públicos que no son de titularidad de la Junta de Andalucía.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)El art. 21 LM regula el deslinde de los montes de titularidad pública, habiéndose dictado, conforme al apartado segundo de la disposición final segunda de la misma ley, al amparo del art. 149.1.18 CE. Por ello este precepto ha de considerarse formalmente básico, sin que sea obstáculo que, con carácter general, la Ley de montes se dicte con fundamento en el art. 149.1.23 CE, pues ya hemos afirmado que, como aquí sucede, determinados preceptos de esta norma pueden tener amparo en otros títulos competenciales [SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 5; 84/2013, de 11 de abril, FJ 2; 214/2015, de 22 de octubre, FJ 3, y 132/2017, de 14 de noviembre, FJ 3 a)].”
“(….) Según la doctrina constitucional (por todas, STC 132/2018, de 13 de diciembre, FJ 4), el título relativo a las «bases del régimen jurídico de las administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE) incluye normas sobre «las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines» (STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 24).
El art. 149.1.18 CE habilita al Estado para dictar la normativa básica común a todas las administraciones públicas en materia de régimen patrimonial en la medida en que dicho régimen forma parte del régimen jurídico de las administraciones públicas (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 4), englobando el conjunto de facultades y prerrogativas que corresponden a las administraciones públicas para la defensa y conservación de sus bienes, entre las que se encuentra el deslinde administrativo.”
“(…)Por otra parte, la mencionada STC 49/2013, FJ 10, ya señaló que «el título del art. 149.1.18 CE no exige dar un tratamiento uniforme a todos los bienes públicos, con independencia de la categoría de bienes a la que pertenezcan, pues el mínimo común uniforme que debe garantizar la legislación básica puede ser distinto según las características de los bienes públicos afectados, sin que sea necesario, por otra parte, que la legislación básica se encuentre toda ella incluida en una misma norma legal»”
“(…)Se trata de una previsión que dinamiza la autonomía de los titulares de montes públicos, que, en casos como los del ayuntamiento del pleito a quo, la tienen garantizada constitucional y estatutariamente (arts. 137 y 140 CE; art. 91 EAAnd.). Sirve también para establecer un elemento que garantiza un régimen jurídico unitario aplicable a todas las administraciones públicas en relación con un determinado tipo de bienes y que debe ser respetado por las comunidades autónomas cuando actúen en el ejercicio de sus competencias. Como ya destacó este tribunal «el régimen patrimonial de los bienes públicos está constituido por la agregación del conjunto de facultades y prerrogativas que corresponden a las administraciones públicas para la defensa y conservación de sus bienes, facultades que en muchos casos resultan exorbitantes respecto de aquellas que la legislación civil reconoce al común de los propietarios, en razón, tanto del sujeto titular de los bienes, como de la función que los propios bienes cumplen, al servicio de los intereses generales.”
“(…)Por un lado, en lo que a los entes locales se refiere, la propia Ley de montes señala, en su exposición de motivos, que se «revitaliza el papel de las administraciones locales en la política forestal, concediéndoles una mayor participación en la adopción de decisiones que inciden directamente sobre sus propios montes, reconociendo con ello su papel como principales propietarios forestales públicos en España y su contribución a la conservación de unos recursos naturales que benefician a toda la sociedad.
Por otra parte, las competencias autonómicas en esta particular vertiente de protección ambiental de los montes públicos pueden encontrar un cauce adecuado de ejercicio a través, tanto del establecimiento de supuestos, adicionales a los previstos en el art. 13 LM, para la calificación de utilidad pública, como mediante la declaración de esa concreta calificación a los efectos de la inclusión de un monte en el catálogo de montes de utilidad pública de gestión autonómica (STC 71/1983, de 29 de julio, y art. 16 LM).”
“(…)Ahora bien, sin perjuicio de que la atribución de la potestad de deslinde a la administración gestora no va en detrimento de la que corresponde al titular del monte público, este último supuesto (el que se trate de la administración gestora de un monte catalogado) no es el que concurre aquí, ya que la resolución objeto del proceso a quo especifica que el monte deslindado es patrimonial, por lo que la atribución de la potestad de deslinde a la Junta de Andalucía plantea efectivamente un problema de constitucionalidad mediata e indirecta por la contradicción de la norma andaluza con un precepto estatal que ya hemos considerado formal y materialmente básico.”
Comentario del Autor:
Nos encontramos con una sentencia cuyo objeto es la inconstitucionalidad respecto del art. 6.1.3 de la Ley 2/1992, de 15 de junio, forestal de Andalucía, por posible vulneración del art. 149.1.18 CE.
La cuestión de fondo es que al atribuir a la administración forestal autonómica la potestad de deslinde de todos los montes públicos, entra en contradicción con la normativa básica estatal, concretamente los art. 21.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. Esta ley reserva esta potestad a la administración titular del monte.
Para el Tribunal, finalmente establece la contradicción entre ambos preceptos, se concluye la declaración de inconstitucionalidad en relación al término «deslindar» del art. 6.1.3 de la Ley forestal de Andalucía, al art. 31 de esa misma ley autonómica. Concretamente, la palabra «todos» es inconstitucional y nula, pues incurre en la misma vulneración competencial al atribuir la potestad de deslinde a la administración forestal autonómica respecto a montes públicos que no son de titularidad de la Junta de Andalucía.
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