Sentencia 118/2017 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 19 de octubre de 2017 (Ponente: Santiago Martínez-Vares García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 278, de 16 de noviembre de 2017
Temas Clave: Caminos naturales; Legislación básica; Medio ambiente; Competencias ejecutivas; Titularidad del dominio público; Intereses supraterritoriales; Nuevos itinerarios; Obras; Trazado y diseño; Construcción
Resumen:
Examina el Tribunal el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra los apartados 3 a 8 de la disposición adicional sexta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes, por vulneración de las competencias autonómicas en materia de medio ambiente (arts. 149.1.23 CE y letras a) y b) del artículo 57 del Estatuto de Autonomía). El Abogado del Estado se opone al recurso, bien por no satisfacer la carga argumental respecto de los párrafos a) y b) del apartado 3, los subapartados a), b), c), f), g), h), i), j) y k) del apartado 4 y el apartado 7 de la disposición citada, bien razonando que las previsiones impugnadas se ajustan a la Constitución.
Los apartados 3 a 8 de la DA 6ª se centran en los caminos naturales incluidos en la Red Nacional de Caminos Naturales, especificándose su clasificación en “itinerarios de carácter básico” e “itinerarios de carácter secundario”. Al mismo tiempo, se concretan las funciones del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente en esta materia y la forma de llevar a cabo su construcción.
Con carácter previo, el Tribunal examina la solicitud del Abogado del Estado acerca del incumplimiento por parte del recurrente de su carga alegatoria. Se trata de una condición inexcusable por cuanto no resultan admisibles impugnaciones globales sino que el recurso debe contener una argumentación específica que justifique la inconstitucionalidad del precepto. Sobre esta base, decide no pronunciarse sobre la acomodación al régimen de distribución de competencias de varios de los apartados impugnados por cuanto el recurrente no ha dado cumplimiento a la diligencia procesal exigible para justificar la existencia de una infracción constitucional.
A continuación se detiene en el contexto de la DA 6ª, patrocinado por la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, y el primer programa de desarrollo rural, entre cuyos planes se encontraba la “Red Nacional de Itinerarios No Motorizados”, precursora de la Red Nacional de Caminos Naturales. La finalidad de esta última es “establecer las bases para la consolidación, mantenimiento, desarrollo y promoción de la Red Nacional de Caminos Naturales, integrada por los Caminos Naturales que la Administración del Estado ha venido construyendo desde el año 1993 bajo el paraguas de lo que hoy se denomina Programa de Caminos Naturales”.
En cuanto al fondo del recurso, ambas partes están conformes en que el título competencial que consideran de aplicación para la resolución del proceso es el artículo 149.1.23 CE, en virtud del cual el Estado tiene competencia exclusiva para establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente, y específicamente, sobre legislación básica en materia de montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. Nos recuerda el Tribunal los criterios de orden material característicos de la legislación básica de medio ambiente así como el alcance del contenido de lo básico en esta materia y su conexión con la retención de funciones ejecutivas por el Estado como una solución excepcional vinculada al carácter supraautonómico regulado; que es precisamente el argumento esgrimido por el Abogado del Estado para justificar la reserva a favor del Estado de competencias ejecutivas sobre caminos naturales. Añade la Sala su doctrina constitucional acerca de la titularidad del dominio público, que no implica un criterio de delimitación competencial.
En definitiva, la cuestión controvertida es si ha existido un exceso competencial por parte del Estado, máxime cuando el recurrente considera que las previsiones impugnadas entran de lleno en las competencias de gestión o ejecución que ostenta la CA ex artículo 57 de su Estatuto de Autonomía. El Abogado del Estado acepta que varias de las funciones encomendadas al Ministerio en esta materia, como la decisión de incluir nuevos itinerarios, incorporar otros, ejecutar obras o tomar la iniciativa en su construcción, resultan ser competencias en materia de ejecución. Sin embargo, trata de justificar la intervención ejecutiva del Estado, o bien por recaer la actuación sobre caminos de titularidad estatal, o bien por la necesidad de proteger intereses supraterritoriales.
El Tribunal considera que las previsiones normativas impugnadas no precisan el titular del camino sobre el que tiene lugar la intervención y apela a que si bien los caminos naturales pueden extenderse y no detenerse en una CA, ello no es suficiente para desplazar la competencia de su gestión al Estado. Partiendo de estas afirmaciones, llega a las siguientes conclusiones:
-El subapartado c) del apartado 4 que atribuye al Ministerio la decisión de incluir nuevos itinerarios en la Red Nacional de Caminos Naturales cuya finalidad es preservar y proteger la homogeneidad de la Red, es declarado constitucional por cuanto cumple una función de ordenación mediante mínimos.
-Las funciones de ejecutar las obras y realizar el mantenimiento de los caminos naturales y asumir la ejecución de las obras de los de nueva incorporación a la Red (subapartados d) y e) del apartado 4) son de naturaleza ejecutiva o de gestión, por lo que forman parte de las competencias autonómicas, sin que les resulte aplicable ninguna de las excepciones anteriormente expuestas. Al efecto, estos subapartados se declaran inconstitucionales y nulos.
-No ocurre lo mismo con el subapartado h) relativo a la determinación del trazado y diseño de los caminos naturales a incluir en la Red, cuya finalidad es preservar una ordenación de mínimos que responda a las exigencias de planificación de la Red Nacional de Caminos Naturales. De ahí su constitucionalidad.
-El apartado quinto de la DA 6ª prevé la iniciativa en la construcción de los caminos naturales en favor del Ministerio sin perjuicio de que otras Administraciones territoriales también puedan asumirla. El precepto admite una interpretación conforme al marco de distribución de competencias por cuanto la iniciativa del Ministerio debe entenderse como una facultad de impulso o iniciativa, que respeta las competencias de ejecución atribuidas a la CA.
-Inconstitucionales y nulos son declarados los apartado 6 y 7 al reservarse el Estado la construcción directa de los caminos naturales o la ejecución de actuaciones sobre los mismos instando su declaración de interés general. De nuevo existe un desplazamiento en favor del Estado de funciones ejecutivas atribuidas a las CCAA.
-Finalmente es declarado constitucional el apartado 8 que atribuye al Estado la facultad de acordar la incorporación a la Red Nacional de Caminos Naturales de otros itinerarios, construidos por otras Administraciones, por cuanto su objetivo es asegurar la uniformidad de la Red.
Emiten voto particular tres de los Magistrados que componen el Pleno al considerar que los apartados 4, c) y h), y 8 de la DA 6ª incurren igualmente en la invasión de competencias ejecutivas autonómicas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) La retención de funciones ejecutivas por el Estado en materia medioambiental es una solución excepcional que se vincula al carácter supraautonómico del fenómeno regulado (…) Semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, sólo puede producirse cuando “no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter suprautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado (…)”.
“(…) la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad (…)
Las leyes estatales no pueden otorgar a la Administración del Estado atribuciones sobre las actividades que se desenvuelven en el demanio natural sin respetar los ámbitos materiales que los Estatutos de Autonomía reservan a sus respectivas Administraciones (STC 103/1989, fundamento jurídico 4) (…)”.
“(…)Las funciones de ejecutar, o asumir la ejecución de las obras y realizar el mantenimiento son genuinamente ejecutivas o de gestión, por lo que forman parte de las competencias autonómicas, ajenas por ello a la competencia de establecimiento de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, atribuida al Estado, debiendo descartarse que concurran las circunstancias excepcionales que, según la doctrina constitucional anteriormente expuesta, determinan el carácter suprautonómico esgrimido por el Abogado del Estado para sustentar la atribución de las referidas funciones ejecutivas al Estado (…)”.
“(…)Ciertamente, si el precepto (apartado 5) fuera entendido en el sentido de que se está atribuyendo al Estado la facultad de construir el camino natural, se estaría invadiendo el ámbito competencial autonómico, pues como se ha indicado, las funciones de ejecutar, o asumir la ejecución de las obras son genuinamente ejecutivas o de gestión. Ahora bien, el precepto admite una interpretación conforme al marco de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, pues por tomar la iniciativa puede entenderse promover, proponer, convenir, e incluso acordar la construcción con la Administración competente, mediante la firma de los oportunos acuerdos o convenios de colaboración. De este modo, la iniciativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente no significaría otra cosa que ejercer una facultad de impulso, iniciativa o propuesta, que dejaría incólumes las competencias de ejecución que el marco constitucional reserva a las Comunidades Autónomas (…)”.
Voto particular: “(…) La competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.23 CE para dictar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente podría desde luego proyectarse en la fijación de características comunes o estándares mínimos de calidad por vía normativa, como prevé el apartado 2 de la propia disposición impugnada, y en la articulación de mecanismos de coordinación o cooperación para el más armónico funcionamiento de la red nacional de caminos naturales como un conjunto integrado de itinerarios. Pero esta competencia estatal no presta cobertura constitucional a la adopción de decisiones sobre itinerarios concretos, actos netamente ejecutivos que consisten en aplicar la legalidad, individualizándola, como para los espacios naturales protegidos señalara la STC 102/1995, de 26 de junio, incluso si abarcan el territorio de dos o más Comunidades Autónomas (FFJJ 18 y 19) (…)”.
Comentario de la Autora:
El punto central de esta sentencia es descifrar el alcance de la competencia del Estado ex artículo 149.1.23 CE, cuando se conecta con las previsiones normativas relativas a los caminos naturales incluidas en la citada DA 6ª. El Tribunal ha examinado si el contenido de los apartados impugnados exceden o se ajustan a la ordenación de mínimos que debe respetarse en todo caso o entran de lleno en las competencias de gestión y ejecución que ostenta la Comunidad Autónoma. Se parte de la base de que titularidad dominical sobre los caminos no debe confundirse con un título competencial. Asimismo, la asunción de competencias ejecutivas por el Estado debe considerarse como una solución excepcional que jugará cuando no pueda establecerse un punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas. Por último, para la resolución de determinadas circunstancias derivadas de la supraterritorialidad debe acudirse a mecanismos de cooperación o coordinación.
En este supuesto concreto, el Tribunal ha considerado que se ha producido un desplazamiento de la competencia de gestión a favor del Estado en detrimento de las competencias autonómicas en aquellos casos en que el Ministerio competente asume las funciones de ejecutar las obras y realizar el mantenimiento de los caminos naturales o la ejecución de las obras de los de nueva incorporación a la Red. A su vez, también considera que el Estado ha retenido indebidamente facultades ejecutivas cuando el Ministerio se atribuye la construcción directa de los caminos naturales o se reserva la ejecución de actuaciones sobre los mismos instando la declaración de interés general. En definitiva, esta reserva de competencias ejecutivas carece de justificación y no se corresponde tampoco con una ordenación mediante mínimos.
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