Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre de 2012 (Ponente: Fernando Valdés Dal-Ré)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 286, de 28 de noviembre de 2012
Temas Clave: Aguas; Plan Integral de Protección del Delta del Ebro; Caudales ambientales; Cooperación interadministrativa
Resumen:
El recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de La Rioja contra el art. 26.1 y la disposición adicional décima, apartado 1 a), b) y c), y apartados 3 y 5, de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en la redacción dada por el artículo único, apartados 9 y 15 de la Ley 11/2005, de 22 de junio.
La inconstitucionalidad se fundamenta, a juicio de la recurrente, en la introducción de una fórmula de colaboración bilateral entre la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña para la aprobación del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro que, al definir el régimen hídrico y los caudales ambientales del tramo final del río Ebro, rompe los principios de unidad e indivisibilidad de la cuenca y menoscaba la competencia de la Confederación Hidrográfica del Ebro, cauce institucional de participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de la cuenca.
El título competencial en que se centra la controversia es el artículo 149.1.22 CE, por lo que la Sala efectúa en primer lugar un pormenorizado repaso de su doctrina sobre la distribución de competencias en materia de aguas, tomando como base las SSTC 149/2012, de 5 de julio, 30/2011 y 32/2011.
La impugnación preventiva o hipotética unida a la falta de fundamentación y precisión del recurso en alguno de sus extremos, desemboca en el examen exclusivo del artículo 26.1, último inciso del párrafo 2º y los apartados 1 a) y 5) DA décima.
Centrado el objeto de recurso, la Sala nos recuerda su doctrina sobre el régimen de los caudales circulantes en las cuencas supracomunitarias. En cuanto al alcance de la participación autonómica en relación a su fijación, la Sala señala que debe limitarse a una mera participación en la fijación del caudal con sometimiento a las leyes del Estado que desarrollen el artículo 149.1.22 CE. Respecto a los caudales ecológicos, sostiene que su régimen debe ser elaborado y aprobado para la cuenca hidrográfica en su conjunto, lo que impide una regulación independiente del mismo por cada una de las CCAA implicadas; sin perjuicio de que el organismo de cuenca deba determinar el régimen de los caudales ecológicos mediante la mutua colaboración con las CCAA cuyo territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica.
A continuación se pronuncia acerca del alcance de la participación de las CCAA en la gestión de las cuencas supracomunitarias a través de los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas, lo cual no significa que no puedan admitirse otros mecanismos de cooperación interadministrativa, debido sobre todo a la diversidad de actividades que pueden confluir sobre los recursos hidráulicos. Incide en que la flexibilidad en los mecanismos de participación, no puede traducirse en la vulneración de la competencia estatal.
Partiendo de estas premisas, examina el apartado 5 de la DA décima, a tenor del cual la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña, previo mutuo acuerdo, aprobarán el plan integral de protección del Delta del Ebro en el ámbito de sus respectivas competencias. Parte de que sobre el espacio físico del Delta del Ebro y el ecosistema marino próximo concurren diversas competencias del Estado y de la CA, dado que se trata de un espacio natural protegido a las que se suman competencias referidas a protección de las especies, turismo, agricultura…En suma, la Sala se pronuncia sobre si el procedimiento de aprobación del Plan integral de protección constituye una fórmula de cooperación constitucionalmente admisible. Entiende que el apartado 5 acota la competencia que corresponde a cada Administración en razón de la materia que le corresponda y llega a la conclusión de que estamos ante “un mecanismo de acomodación o integración entre dos competencias concurrentes en el espacio físico, basado en el acuerdo, y que configura la aprobación final del plan integral de protección del Delta del Ebro como un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas, lo que resulta constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia”; por lo que no resulta inconstitucional.
Por último, la Sala tampoco considera inconstitucional el apartado 1 a) de la DA décima cuando analiza la inserción parcial del contenido del plan integral de protección del Delta del Ebro, en cuanto a la fijación de los caudales ambientales, en el Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro mediante su revisión correspondiente. En este sentido, entiende que no existe contradicción con lo establecido en el artículo 26.1 de la Ley del Plan Hidrológico Nacional, a cuyo tenor la fijación de los caudales ambientales debe realizarse con la participación de todas las CCAA que integren la cuenca hidrográfica; sino que estamos ante “un complemento de dicho procedimiento general, que articula un mecanismo singular, cuya finalidad es alcanzar un acuerdo sobre una pieza específica del plan hidrológico, que tiene como objeto la protección de un espacio cuya singularidad y extraordinario valor ecológico nadie discute”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Cabe deslindar las dos cuestiones que forman el núcleo de esta disputa competencial: por una parte, se cuestiona el procedimiento regulado en el apartado 5 de la disposición adicional décima de la Ley del plan hidrológico nacional, que prevé que la Administración del Estado y la Generalitat de Cataluña, previo mutuo acuerdo, aprobarán el plan integral de protección del Delta del Ebro «en el ámbito de sus respectivas competencias»; y por otra parte, el recurso tacha de inconstitucional que los caudales ambientales resultantes del contenido mínimo del plan integral de protección del Delta del Ebro establecido en el apartado 1 a) de la disposición adicional décima de la Ley del plan hidrológico nacional se incorporen mediante su revisión al plan hidrológico de la cuenca del Ebro, quebrando así el modelo general establecido en el art. 26.1 para la fijación de dichos caudales ambientales, con la participación de todas las Comunidades Autónomas integrantes de la cuenca (…)”
“(…) Acerca de la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión de las cuencas supracomunitarias, hemos afirmado que «el modo más directo que tiene la Comunidad Autónoma para incidir en los intereses afectados por la administración de las aguas en las cuencas que… se extiendan más allá de su territorio, es mediante su participación en los órganos de gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas, en los términos previstos por la legislación estatal» (STC 161/1996, de 17 de octubre, FJ 5). Pero ello no supone en modo alguno que este Tribunal haya descartado en términos absolutos cualquier otro modelo de cooperación interadministrativa constitucionalmente admisible. Antes al contrario, tras recordar que «la proyección sobre un mismo espacio físico o, como en este caso, sobre un mismo recurso natural de títulos competenciales distintos en favor del Estado o las Comunidades Autónomas impone, como este Tribunal ha tenido ocasión de señalar con carácter general y de resaltar, en particular en materia de aguas, la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación» (…)
“(…)De acuerdo con esta interpretación de conformidad del apartado 1 a) de la disposición adicional décima de la Ley del plan hidrológico nacional, que se llevará al fallo, se deriva que el plan integral de protección del Delta del Ebro no modifica per se el plan hidrológico, y su contenido parcial –en lo que corresponda a la competencia estatal sobre la cuenca supracomunitaria del Ebro– sólo se integrará en el mismo, y adquirirá en consecuencia el valor vinculante que le otorga la legislación de aguas, en la medida en que sea aprobada su revisión a través del mismo cauce procedimental y con la intervención de los mismos órganos que están previstos para cualquier otra revisión (…)”.
“(…) Con lo hasta aquí dicho, queda además despejado cualquier reproche acerca del menoscabo de las competencias de las confederaciones hidrográficas y de la participación del conjunto de las Comunidades Autónomas a través de su integración en los órganos de gobierno de aquéllas, sin perjuicio de lo que anteriormente hemos dejado sentado en relación con el margen de configuración legal del que dispone el legislador estatal para definir el modelo participativo, dentro de los límites fijados por este Tribunal (…)”
Comentario de la Autora:
La Comunidad Autónoma de La Rioja considera que la fijación de los caudales ambientales para el Delta del Ebro, a través de la fórmula de previo acuerdo mutuo entre la Administración General del Estado y la Generalitat de Cataluña vulnera el derecho a participar en la determinación de los caudales ambientales del resto de las Comunidades Autónomas que integran la cuenca hidrográfica, por afectar a la explotación del recurso aguas arriba y, en definitiva, a su gestión. Y ello independientemente de que se trate del tramo catalán del río Ebro y aunque su finalidad fuera la protección del Delta.
El problema radica en la reducción del ámbito territorial del plan integral de protección del Delta del Ebro al espacio catalán, con exclusión del resto de las CCAA afectadas; al que se suma la admisión de una competencia compartida para la aprobación del Plan, cuando en principio debiera ser exclusiva del Estado.
Sin embargo, la Sala se decanta por la constitucionalidad del procedimiento de aprobación del plan integral específico para ese espacio, a través de su redacción y aprobación conjunta, en el marco de una acción colaboradora entre la Administración estatal y la autonómica. Para ello se ampara en la concurrencia de competencias estatales y autonómicas sobre un mismo espacio físico, declarado natural protegido de relevancia internacional y, en la complejidad que ello conlleva debido a los múltiples intereses que confluyen. De ahí que se exija una fórmula de cooperación, que no constituye una excepción al régimen general sino que más bien lo viene a complementar, sobre todo si atendemos a la específica protección que requiere el Delta del Ebro y su ecosistema marino próximo.
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