Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 enero 2009. Ponente: Excmo. Sr. D. Rafaél Fernández Valverde (JUR\2009\140554)
Fuente: Legal Today.
Temas clave: aguas; trasvase tajo-segura; derecho al trasvase; inexistencia de propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura; aguas excedentarias.
Resumen:
En este asunto se resuelve la demanda planteada por la Generalidad de Valencia contra la Administración General del Estado, actuando como codemandada la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, sobre el trasvase de agua del Tajo a la Cuenca del Segura. La demanda se basa en la ilegalidad del Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su sesión de fecha 1 de julio de 2005, en el que se decidió que “Para el período de 1 de julio a 30 de septiembre de 2005, se autoriza un trasvase de 82 hectómetros cúbicos de la cabecera del Tajo, de los cuales 39 se destinarán al abastecimiento de poblaciones y 43 para riegos, en las zonas servidas con aguas procedentes del acueducto Tajo-Segura”. La parte actora considera que el acuerdo adoptado es insuficiente para atender las necesidades de la Comunidad Valenciana, con grave perjuicio par su economía y la vulneración injustificada de los derechos e intereses legítimos de los usuarios valencianos del trasvase.
El TS desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, que se considera ajustado al Ordenamiento jurídico.
La parte actora señala como infracciones jurídicas concretas las siguientes:
a) La inexistencia de propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura (ATS).
b) El carácter discriminatorio de las estimaciones y propuestas llevadas a cabo —para el Consejo de Ministros— por parte de la Dirección General de Aguas, las cuales, por otra parte, fueron desfavorables para los intereses y derechos legítimos de los usuarios regantes del ATS, causando discriminación e incumpliendo el Plan Hidrológico.
c) Y, por último, ante la ausencia de toda justificación, considera que el Acuerdo de Consejo de Ministros impugnado, se trata de una decisión arbitraria.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
SEGUNDO .- Pues bien, debemos comenzar señalando que la expresada inexistencia de Propuesta de la Comisión de Explotación del Acueducto Tajo Segura, no es cierta.
La misma aparece citada en el texto del Acuerdo del Consejo de Ministros, como aprobada en la sesión de dicho órgano de 23 de junio de 2005, y, efectivamente, al folio 18 y siguientes del Expediente Administrativo aparece unida el Acta (nº 05/05) de la reunión de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura correspondiente a la reunión celebrada el citado día 23 de junio de 2005 (…).
Del contenido del Acta debe también destacarse que el acuerdo que se adopta en dicha reunión —dada la situación de “condiciones hidrológicas excepcionales”, y, en consecuencia, siendo la competencia del Consejo de Ministros para adoptar decisiones— es la de no proponer una cifra concreta de trasvase, a la vista del carácter no vinculante de la Propuesta de la Comisión, y con la intención de no coartar la libertad del Consejo de Ministros (…).
Pero, aceptado lo anterior, la impugnación de la Comunidad Autónoma recurrente hace referencia a que, tal ausencia concreta de Propuesta de trasvase, fue sustituida por un informe de la Dirección General de Aguas, de 29 de junio de 2005, en el que sí se contienen propuestas concretas sobre volumen y destino de las aguas a trasvasar, las cuales fueron plenamente asumidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra de Medio Ambiente.
No podemos apreciar por tal actuación nulidad alguna. Se trata de un informe, elaborado por un órgano administrativo dependiente del Consejo de Ministros —que es el órgano competente para acordar el trasvase por razón de la situación hidrológica excepcional— y elaborado en el marco previamente configurado por la Propuesta de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo Segura. No se trata, pues, de una sustitución de la citada Comisión por parte de la Dirección General de Aguas, sino de una actuación asesora, de un órgano administrativo competente en la materia, en relación con su superior jerárquico (el Consejo de Ministros), y una vez conocido que —por las razones que se exponen en el Acta de la reunión— la Comisión adoptó la decisión, en atención a la situación hidrológica excepcional que concurría, de no hacer propuesta concreta de trasvase.
En consecuencia, ni puede afirmarse que no existiera propuesta de Comisión Central de Explotación, ni que la misma fuera sustituida por una propuesta de la Dirección General de Aguas, ya que el hecho de que en la Propuesta no se concretara una cantidad determinada para el trasvase, no le priva de su condición de auténtica Propuesta de la Comisión, y, por otra parte, y desde otra perspectiva, no puede calificarse de propuesta lo que simplemente es un informe de un órgano administrativo para su superior jerárquico.
TERCERO .- Procede, en segundo lugar, el examen de la alegación formulada por la parte recurrente acerca del carácter discriminatorio de las estimaciones y propuestas llevadas a cabo por parte de la Dirección General de Aguas, en su informe de 29 de junio de 2005, para el Consejo de Ministros, las cuales —según se expresa en la demanda— fueron desfavorables para los intereses y derechos legítimos de los usuarios regantes del ATS, causando discriminación e incumpliendo el Plan Hidrológico.
(…)
CUARTO .-
(…)
En resumen, el planteamiento de la recurrente es que (1) existiendo aguas excedentarias (por superar los 240 Hm3), y (2) hasta el máximo legalmente establecido de 600 Hm3, existe el derecho al trasvase que reclama, el cual, sin embargo, no le ha sido concedido con base —según expresa— en la llamada “Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura”, aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997.
Para resolver la cuestión conviene —como hemos llevado a cabo en pronunciamientos anteriores— que hagamos un breve — pero clarificador— recorrido por la sucesiva normativa reguladora de los trasvases Tajo-Segura con la finalidad, entre otros extremos, de contrastar la discutida legalidad de la citada reserva excedentaria, con base en las denominadas Reglas de Explotación, debiendo dejarse claro, desde ahora, que, en ningún momento, la normativa que examinamos consagra el “derecho al trasvase”:
1º. Así la Ley 21/1971, de 19 de junio, de Aprovechamiento Conjunto Tajo-Segura , dispone en su artículo 1.1 que “De acuerdo con las orientaciones del anteproyecto general de aprovechamiento conjunto de los recurso hidráulicos del Centro y Sudeste de España, y de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos , caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo” .
Por tanto, si bien se observa, el mandato de la Ley es la establecer una posibilidad —que no un derecho—, con un límite concreto; la lectura de la Exposición de Motivos de la misma puede explicar la situación al señalarse que “En primer lugar y para mayor garantía de los distintos usuarios de la cuenca del Tajo, que no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, como consecuencia del trasvase, debe confirmarse que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos …”.
2º. Con posterioridad, como sabemos, la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo-Segura vino a establecer, manteniendo el citado nivel de 600 Hm3, unos criterios de distribución de tal montante (…)
Por su parte, la Disposición Adicional Novena.1 de la misma Ley dispuso que “La Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo” , añadiendo en su apartado 2 que “el carácter de excedentarias se determinará en el Plan Hidrológico de la cuenca del Tajo, a cuyo efecto tendrá en cuenta tanto los aprovechamientos potenciales a que se refieren los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 21/1971 , como los que resulten por virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Tercera de esta Ley y los que sean consecuencia del desarrollo natural de las provincias de la cuenca del Tajo”.
(…)
5º. De conformidad con lo anterior, la Orden Ministerial de 13 de agosto de 1999, publicó, en concreto, las determinaciones de contenido normativo (artículo 23 ) del Plan Hidrológico de Cuenca del Tajo.
(…)
QUINTO .- De lo anterior debemos deducir:
a) Que, como hemos señalado los trasvases del Tajo al Segura son una posibilidad con un límite anual de 600 Hm3, de los que, solo 400 Hm3 se destinan a regadío.
(Parámetro irrelevante en el supuesto de autos en el que en modo alguno se alcanzaría dicho límite).
b) Que el órgano competente para la determinación de los trasvases y, en su caso, volúmenes de los mismos, es la Comisión Central de Explotación, con la excepción de las situaciones en las que se produzcan “condiciones hidrológicas excepcionales”, en las que la competencia es asumida por el Consejo de Ministros.
(Para el mes de julio —Cuadro 22 del artículo 23 de la OM de 13 de agosto de 1999— el límite mínimo es de 554 hm3, siendo la situación a la citada fecha de 511 hm3 , por lo que la competencia, en el supuesto de autos, del Consejo de Ministros, no ofrece duda).
c) Que una norma con rango de Ley (DA 9ª de la Ley 52/1980 ) dispone (autorizando, por tanto) que la “Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean, en todo momento, excedentarias de la cuenca del Tajo”. Y, una norma de desarrollo de la anterior ha atribuido tal competencia, relativa a la adopción de las medidas pertinentes, a la citada Comisión Central, la cual “establecerá la regla de explotación de los embalses con el fin de procurar que no se llegue a las circunstancias hidrológicas excepcionales anteriormente citadas”. Se trata, en síntesis, de la denominada “Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura”, aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997, y en la que la Comisión se autoimpone —con la finalidad de garantizar las previsiones de futuro— unos determinados límites mensuales en función de las existencias embalsadas.
(En consecuencia, que tal Regla, al margen de su carácter técnico, indicativo y orientativo, cuenta con un evidente respaldo legal y, lo que es mas significativo, ha sido de aplicación al supuesto de autos, funcionando como justificación de la decisión adoptada).
De todo ello debemos concluir señalando que la actuación del Consejo de Ministros, con base en el informe aprobado por la Dirección General de Aguas y en el marco de la Propuesta formulada por la Comisión Central de Explotación, es acorde con la compleja normativa que acabamos de exponer, y de la que, en síntesis, podemos deducir:
a) Que no existe, para la Cuenca del Segura, un derecho al trasvase de toda el aguas que supere el mínimo excedentario de 240hm3 en los pantanos de Entrepeñas y Buendía.
b) Que sobre dicho mínimo pueden establecerse otras reservas para garantizar las previsiones de la Cuenca cedente del Tajo, como con reiteración se establece en la normativa de referencia.
c) Que, obviamente, tales previsiones deben acordarse en un marco de adecuada motivación, para lo que resulta una norma técnicamente correcta, orientativa e indicativa la denominada “Regla de Explotación para la Programación de Trasvases del Acueducto Tajo-Segura”, aprobada por la Comisión Central de Explotación en su reunión de 28 de noviembre de 1997.
Y a ello, se ha adaptado la decisión del Consejo de Ministros.
Baste para concluir con reiterar lo que venimos señalando desde la STS de 4 de marzo de 1996 (y que con posterioridad han reproducido, entre otras las SSTS de 28 de abril de 1997, 26 de mayo de 1999, 23 de mayo de 2001, 25 de noviembre de 2002, 16 de mayo de 2003 y 14 de diciembre de 2006 ):
“La Exposición de Motivos de la Ley 21/1971 deja muy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuarios de la cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma «que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de la cabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase, garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellos seiscientos millones de metros cúbicos». Coherente con esta declaración, el artículo 1.º establece que «en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo». Es patente, por tanto, que el propósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aun teniendo este carácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; esto supone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posible jurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasar aguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a ser avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 octubre, sobre Régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, cuyo artículo 1 .º, al determinar las normas de aplicación, se refiere a «la tarifa de conducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas» desde una a otra cuenca, según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 junio ; y en la Disposición Adicional 9.ª.1 , añade que «la Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo». No hay duda, pues, de cuál ha sido la intención del legislador, que con esta última interpretación auténtica ha venido a disipar la incertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria”.
