Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) de 9 de junio de 2010. (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: D. Javier Oraa González).
Autora de la nota: Celia Gonzalo Miguel, Investigadora del Centro de Formación CIEDA – CIEMAT
Fuente: CENDOJ. STSJ L 3484/2010
Temas Clave: modificación del planeamiento general, nulidad del acto administrativo vs. nulidad del procedimiento, sistema general vs. sistema local.
Resumen:
La sentencia analiza el recurso presentado por la Federación Provincial de Asociaciones de Vecinos y Consumidores de Valladolid «Antonio Machado» y la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid, en el que se solicita la nulidad de pleno derecho o la anulación de la Orden FOM/1689/2008, de 22 de septiembre, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León (BOCYL de 30 de septiembre) por la que se aprobó definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid para su actualización, armonización y ajuste a la planificación sectorial y a las condiciones de usos en materia de movilidad urbana.
Resulta preciso destacar como antecedente, que con anterioridad a la aprobación de la Orden objeto de impugnación, se había aprobado otra con idéntica denominación e igual objetivo (la Orden FOM/1920/2006, de 20 de noviembre), declarada nula por el propio Tribunal Superior de Justicia en la sentencia número 929 de 9 de mayo de 2008, basándose en que la Consejería de Fomento aprobó una modificación puntual del PGOU de Valladolid distinta de la que había aprobado provisionalmente el Pleno del Ayuntamiento de Valladolid.
La parte actora, considera en primer lugar, que el texto definitivamente aprobado por la Orden recurrida es nulo por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido, y ello porque no contó con la debida aprobación inicial, ni fue sometido a información pública. En segundo lugar, considera que se ha omitido el informe favorable de la Consejería competente en materia de cultura para la aprobación del catálogo de bienes integrantes del patrimonio arqueológico afectados, exigible en virtud del artículo 54 de la Ley 12/2002, de Patrimonio Cultural de Castilla y León. En tercer lugar, denuncia la misión de la evaluación de impacto ambiental (o al menos consulta) exigible según la Ley 9/2006, de 28 de abril. En cuarto lugar aduce la vulneración de los Reglamentos Municipales para la protección del Medio Ambiente Atmosférico y contra la Emisión de Ruidos y Vibraciones, sobre la base de no haberse contemplado la incidencia de la modificación discutida en cuanto a las posibles emisiones a la atmósfera o a la posible emisión al medio de ruidos y vibraciones. En quinto lugar, y ya como motivo de fondo, alega la infracción del artículo 42.1.c) de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León, en tanto en cuanto los aparcamientos previstos en la Orden son dotaciones urbanísticas, al menos, del ámbito objeto de ordenación, y por tanto deben ser considerados sistemas locales, y no sistemas generales, debiendo detallarse las determinaciones que exige la ley. Y finalmente, y en sexto y último lugar, el último fundamento jurídico de la demanda apunta a que la modificación examinada infringe de modo manifiesto lo dispuesto en el artículo 48 de las Directrices de Ordenación del Territorio de Valladolid y su entorno (DOTVAENT), al permitir la construcción de aparcamientos en cualquier emplazamiento del viario que se considere técnicamente apto o se produzca la demanda, mientras que lo que verdaderamente imponen las Directrices, es un mandato dirigido a la Administración para que se adopten medidas mediante aparcamientos disuasorios lo suficientemente próximos al centro para hacer posible su uso peatonal.
El Tribunal estima parcialmente el recurso, declarando la nulidad de pleno derecho de la Orden exclusivamente en la parte de la memoria referida a los aparcamientos como sistema local (punto 3.3.2.5), desestimando el resto de las pretensiones, en base a los siguientes fundamentos jurídicos:
– No se ha infringido el procedimiento legalmente establecido en la elaboración del instrumento de planeamiento de que se trata, porque se estima que la declaración de nulidad de pleno derecho de la Orden de 2006, no comporta la de todo el procedimiento seguido hasta su aprobación definitiva, por lo que se entiende que los trámites llevados a cabo en 2006 de aprobación inicial e información pública, son trámites validos que integran el procedimiento para la elaboración de la Modificación aquí impugnada.
– No considera preciso emitir el informe favorable de la Consejería competente en materia de cultura para la aprobación del catálogo de bienes integrantes del patrimonio arqueológico afectados, dado que el Plan General de Ordenación Urbana ya cuenta con el catálogo del patrimonio arqueológico.
– De conformidad con la Ley 9/2006, de 28 de abril y con el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, la evaluación de impacto ambiental no es exigible en todas las modificaciones de planeamiento, sino sólo en aquellas que además de cumplir los requisitos requeridos, puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
– De entre los informes previos que el Reglamento de Urbanismo castellanoleonés exige solicitar al Ayuntamiento en su artículo 153, no se encuentran recogidos aquellos que puedan imponer los Reglamentos Municipales, por lo que los informes sobre posibles emisiones a la atmósfera o posible emisión al medio de ruidos y vibraciones, no son necesarios, y será con ocasión de cada instalación, cuando se consideraran y valorarán los aspectos medioambientales.
– Los aparcamientos son dotaciones urbanísticas, sistemas locales, respecto a las que el PGOU en suelo urbano consolidado, de conformidad con el artículo 42.1.c) LUCYL, debe indicar como mínimo para cada uno de sus elementos no existentes su carácter público o privado, sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de carácter público.
– Y finalmente, la Sala considera que la construcción de los aparcamientos no infringe las DOVAENT, y ello porque se trata de unas prescripciones vinculantes sólo en cuanto a sus fines, y en ningún caso se prohíbe el establecimiento de aparcamientos rotatorios en el centro urbano.
La Sentencia cuenta con un voto particular formulado por la ILma. Sra. Magistrado Doña Ana María Martínez Olalla, que considera que el recurso debe estimarse íntegramente y declarar nula de pleno derecho la Orden.
En primer lugar, porque considera que si que se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, siendo necesario volver a realizar los trámites de aprobación inicial e información pública, dado que la nulidad de pleno derecho de la Orden FOM/1920/2006, comporta la nulidad de la referida Orden y la de todo el procedimiento seguido para dictarla
En segundo lugar porque si que debería contar con el informe de la Consejería competente en materia de cultura para la aprobación del catálogo de bienes integrantes del patrimonio arqueológico afectados, y ello porque del hecho que se haya efectuado un catálogo de los mismos en el PGOU que se modifica, en modo alguno justifica que se excluya este informe cuando la modificación de las determinaciones urbanísticas contenidas en él puedan afectar a dichos bienes, como sucede en este caso con los aparcamientos subterráneos, pues tal y como señala la magistrada «las medidas de protección que en su día se establecieron no serán las mismas si se contempla ahora un aparcamiento en o al lado de esos bienes arqueológicos».
Y finalmente, porque la modificación impugnada permite la posibilidad de construcción de aparcamientos en cualquier emplazamiento del viario que se considere técnicamente apto o se produzca la demanda, lo que va en contra de la finalidad que debe perseguirse con las DOTVAENT.
Destacamos los siguientes extractos:
Dada las discrepancias surgidas en la Sala en relación a si la nulidad del acto administrativo conlleva o no la nulidad del procedimiento, destacamos el extracto del argumento de la decisión mayoritaria y del voto particular al respecto:
– « …no puede afirmarse, frente a lo que sostiene la parte demandante, que la modificación de planeamiento litigiosa requiriese la tramitación de un nuevo expediente, a cuyo fin debe tenerse presente que lo que se dispuso en el fallo de aquella, en línea con lo interesado en el suplico de la demanda, no fue ninguna nulidad de actuaciones sino la nulidad de pleno derecho de la Orden recurrida de la Consejería de Fomento…»
– «No comparto tal conclusión porque cuando un recurrente solicita la declaración de nulidad de un acto administrativo o de una disposición reglamentaria pretende que desaparezca de la realidad jurídica (tanto el acto definitivo como los de trámite necesarios para que se dicte aquél) sin que sea preciso que solicite para ello, además de la nulidad de acto definitivo, la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo para dictar dicho acto o disposición ya que es inherente a ello desde el momento en que el recurso contencioso-administrativo es admisible (…) Para que pudiera considerarse que algunos actos de dicho procedimiento se podían conservar e incorporar al nuevo expediente sería preciso que el recurso se hubiera estimado parcialmente declarando la nulidad de la Orden impugnada y ordenando la retroacción de actuaciones con indicación del momento a partir del que se podía reiniciar el procedimiento, lo que no se hizo ni en la fundamentación jurídica ni en el fallo de la sentencia».
