Autor de la nota: José Pernas García, profesor contratado doctor de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Directiva 2003/87/CE; Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero; Plan nacional de asignación de derechos de emisión de Estonia para el período entre 2008 y 2012; Competencias respectivas de los Estados miembros y de la Comisión; principio de subsidiariedad; igualdad de trato; artículo 9, apartados 1 y 3, y artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87; reservas de derechos de emisión; vulneración del principio de buena administración.
Resumen:
De conformidad con la Directiva 2003/87 sobre comercio de emisiones, la República de Estonia notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas su plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. El 4 de mayo de 2007, la Comisión adoptó su Decisión relativa al plan nacional de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero notificado por la República de Estonia para el período comprendido entre 2008 y 2012, de conformidad con la Directiva. La referida Decisión prevé una reducción del 47,8 % con respecto a las cuotas de emisión que la República de Estonia proponía emitir. Esta decisión fue impugnada por la República de Estonia, que interpuso el correspondiente recurso de anulación.
La República de Estonia invoca cinco motivos basados, en primer lugar, en un ejercicio exorbitante de competencias resultante de la infracción de los artículos 9, apartados 1 y 3, y 11, apartado 2, de la Directiva, en segundo lugar, en errores manifiestos de apreciación, en tercer lugar, en una infracción del artículo 175 CE, en cuarto lugar, en la vulneración del principio de buena administración y, en quinto lugar, en la falta de motivación. El TJCE anula la decisión de la Comisión.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“– Sobre el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión
49 (…) la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en general y el régimen de comercio de derechos establecido por la Directiva en particular, tienen una importancia primordial en el marco de la lucha contra el calentamiento climático, fenómeno que representa una de las mayores amenazas sociales, económicas y medioambientales a las que se enfrenta el mundo en la actualidad.
50 Sin embargo, la República de Estonia recuerda acertadamente en respuesta a los argumentos del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte que, en una comunidad de Derecho, los actos administrativos deben adoptarse respetando las competencias atribuidas a las diferentes instancias administrativas. (…)
51 A este respecto, cuando se trata de la adaptación del Derecho interno a una Directiva en el ámbito del medio ambiente, procede recordar el tenor literal del artículo 249 CE, párrafo tercero, según el cual «la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios». De ello se desprende que, en principio, cuando la Directiva en cuestión no establece la forma y los medios para obtener un resultado particular, la libertad de acción del Estado miembro respecto de la elección de las formas y los medios apropiados para la obtención de dichos resultados es completa. Además, de esto se desprende que, con arreglo a los artículos 211 CE y 226 CE en particular, a falta de normativa comunitaria que establezca de manera clara y precisa la forma y los medios que debe emplear el Estado miembro, incumbe a la Comisión, en el marco del ejercicio de su facultad de control, demostrar suficientemente que los instrumentos empleados por el Estado a tal fin son contrarios al Derecho comunitario (…).
52 Procede añadir que una aplicación rigurosa de dichos principios es primordial para garantizar el respeto del principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 CE, párrafo segundo (…). En virtud de dicho principio, la Comunidad intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan alcanzarse de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor a escala comunitaria debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada. Por tanto, en un ámbito como el del medio ambiente, regido por los artículos 174 CE a 176 CE, en el que las competencias de la Comisión y los Estados miembros son compartidas, la carga de la prueba de demostrar en qué medida las competencias del Estado miembro y, por tanto, su margen de maniobra, están limitados en virtud de los requisitos previstos en el artículo 10 y en los criterios del anexo III de la Directiva, recae sobre la Comunidad, es decir, la Comisión, en el caso de autos (sentencia de 7 de noviembre de 2007, Alemania/Comisión, antes citada, apartado 79).
53 Por lo que respecta, más concretamente, a la ejecución de la Directiva, se desprende unívocamente del artículo 9, apartados 1 y 3, así como del artículo 11, apartado 2, de ésta, que el Estado miembro es el único competente, por una parte, para elaborar el plan nacional de asignación por el que propone alcanzar los objetivos definidos en la Directiva en lo relativo a la emisión de gases de efecto invernadero, plan que notificará a la Comisión y, por otra, para adoptar las decisiones finales por las que se fije la cantidad total de derechos que asignará por cada período de cinco años y el reparto de dicha cantidad entre los operadores económicos. Por lo tanto, en el ejercicio de dichas competencias, el Estado miembro dispone de cierto margen de maniobra para elegir las medidas que considere mejor adaptadas para alcanzar el resultado exigido por la referida Directiva dentro del contexto específico del mercado energético nacional (…).
54 Por el contrario, la Comisión está dotada de una facultad de control del plan nacional de asignación de derechos en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva. De este modo, la Comisión está facultada para comprobar la conformidad del plan nacional de asignación notificado por el Estado miembro con los criterios enunciados en el anexo III y las disposiciones del artículo 10 de la Directiva y para rechazar ese plan mediante decisión motivada por ser incompatible con los referidos criterios y disposiciones. Asimismo se desprende del artículo 9, apartado 3, de la Directiva que, en caso de rechazo del plan nacional de asignación de derechos, el Estado miembro únicamente puede adoptar una decisión con arreglo a su artículo 11, apartado 2, si la Comisión ha aceptado las modificaciones del plan propuestas por el Estado miembro como consecuencia del rechazo (…).
55 En el marco de su facultad de control, la Comisión dispone de un margen de apreciación en la medida en que dicho control la conduce a llevar a cabo sus propias apreciaciones económicas y ecológicas complejas realizadas teniendo en cuenta el objetivo general de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (….). De esto se desprende que, en el marco de su control de legalidad a este respecto, el juez comunitario ejerce un control completo respecto de la correcta aplicación de las normas de Derecho pertinentes. Por el contrario, el Tribunal de Primera Instancia no puede sustituir a la Comisión cuando ésta ha de efectuar apreciaciones económicas y ecológicas complejas en este contexto. A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia debe limitarse a examinar si la medida en cuestión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, si la autoridad competente ha rebasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación y si las garantías de procedimiento, que tienen una importancia aún más fundamental en este contexto, han sido plenamente respetadas (…).
– Sobre el ejercicio de las competencias de la Comisión en el caso de autos
58 Al mismo tiempo, la Comisión precisa en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión impugnada que no formularán objeciones al plan nacional de asignación siempre que la cantidad total de derechos por asignar a los efectos del régimen comunitario sea reducida en 11,657987 millones de toneladas equivalentes de CO2 anuales. De conformidad con la misma disposición, la cantidad total de derechos de emisión garantizados de este modo por la Comisión, debe reducirse aún en el equivalente a la posible diferencia existente entre los derechos asignados a la instalación mencionada en el apartado anterior y la cantidad de 0,313883 millones de toneladas equivalentes de CO2 reservadas anualmente para ella. Por último, en el artículo 3, apartado 1, de la Decisión impugnada, la Comisión precisa que no ha de excederse la cantidad total media anual de derechos de 12,717058 millones de toneladas equivalentes de CO2, reducida en la «reserva» que la República de Estonia pretende constituir y en el equivalente a la posible diferencia existente entre los derechos asignados a la instalación antes mencionada y la cantidad de 0,313883 millones de toneladas equivalentes de CO2 reservada anualmente para dicha instalación.
(…)
60 Sin embargo, procede señalar que, al precisar una cantidad específica de derechos, considerándose todo exceso incompatible con los criterios establecidos en la Directiva, y al rechazar el plan nacional de la República de Estonia en la medida en que la cantidad total de derechos que se en él se propone excede el umbral, la Comisión se ha excedido en el ejercicio de su facultad de control que le compete en virtud del artículo 9, apartados 1 y 3, así como del artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
61 A este respecto ha quedado acreditado que la Comisión es competente en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Directiva, para controlar el plan nacional elaborado por un Estado miembro con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva y para rechazarlo en el supuesto de que llegue a la conclusión de que es incompatible con los criterios enunciados en el anexo III o con las disposiciones del artículo 10 de la Directiva.
62 Además, al efectuar tal control y al motivar tal decisión de rechazo, la Comisión puede hacer críticas específicas en lo relativo a las incompatibilidades comprobadas y, si lo considera oportuno, formular propuestas o recomendaciones no obligatorias que tengan por objeto permitir al Estado miembro modificar su plan de manera que, en opinión de la Comisión, éste se convierta en compatible con los referidos criterios y disposiciones.
63 En el marco de sus apreciaciones acerca de la cuestión de si los planes nacionales de asignación de varios Estados miembros son compatibles con los criterios del anexo III, la Comisión puede elegir un punto común de comparación. A estos efectos puede, en particular, elaborar su propio modelo económico y ecológico. Al elaborar y utilizar tal modelo, la Comisión dispone, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 55 supra, de un margen de apreciación, de manera que la utilización de tal punto de referencia común en una decisión de rechazo de un plan nacional únicamente puede impugnarse si adolece de un error manifiesto de apreciación.
64 Por el contrario, al fijar en la parte dispositiva de una decisión de rechazo de un plan nacional de asignación de derechos un límite específico, calculado sobre la base de su propio modelo económico y de su propia elección de datos, para la cantidad total de derechos que un Estado miembro tiene derecho a establecer, la Comisión suplanta en la práctica al Estado miembro en lo que respecta a la fijación de dicha cantidad total. En efecto, tal disposición puede obligar al Estado miembro a modificar su plan nacional de asignación para que la cantidad total de derechos se corresponda exactamente con el límite indicado por la Comisión en la decisión de rechazo. (…)
65 Tal decisión de rechazo deja el artículo 11, apartado 2, de la Directiva sin efecto útil en la medida en que dicha disposición establece que es competencia del Estado miembro y no de la Comisión decidir la cantidad total de derechos que asignará. (…)
66 Es cierto que (…) la República de Estonia permanece libre para fijar la cantidad total de derechos de emisión por asignar a un nivel inferior al de la cantidad total de derechos de emisión que la Comisión considera compatible con la Directiva. No obstante, considerando que la Comisión ha impuesto una reducción drástica de la cantidad total de derechos de emisión que tenía previsto asignar la República de Estonia, es inconcebible, en las circunstancias del caso de autos, que dicho Estado fije la cantidad total de derechos por asignar a un nivel distinto del límite fijado por la Comisión en la Decisión impugnada. Así, en realidad, la Comisión ha fijado indirectamente la cantidad total de derechos de emisión por asignar en lugar de la República de Estonia.
67 Además, ha de señalarse que la motivación desarrollada por la Comisión en la Decisión impugnada para explicar la base sobre la que se había calculado el límite impuesto confirma que no se limitó a controlar la legalidad del plan nacional de asignación notificado por la República de Estonia, sino que efectivamente sustituyó el análisis efectuado por dicho Estado por el suyo propio.
69 Es parte de la propia naturaleza de tal ejercicio que el Estado miembro esté obligado a elegir, en primer lugar por lo que respecta a las políticas y medidas a adoptar y, en segundo lugar en lo relativo al método que pretende utilizar y a los datos a partir de los que se efectúa el análisis destinado a anticipar la evolución previsible de las emisiones de que se trata. Hipotéticamente, tales elecciones no son correctas ni incorrectas en términos absolutos, al poder admitirse como válidos diversos métodos y datos diferentes. Por lo tanto, al controlar dichas elecciones del Estado miembro, la Comisión debe respetar el margen de maniobra que se le reconoce a éste y, en la medida en que éste se base en datos y parámetros de análisis creíbles y suficientes teniendo en cuenta los criterios del anexo III, la Comisión no puede rechazar su plan nacional de asignación de derechos. Por el contrario, es competencia de la Comisión, en particular, examinar la fiabilidad y la coherencia de todos los elementos del plan elaborado por el Estado miembro y controlar si dichos elementos constituyen el conjunto de factores que han de tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si pueden basarse en ellos las conclusiones que se deducen de los mismos.
– Sobre la elección de las cifras relativas a las emisiones que han de servir de punto de partida para las previsiones para el período entre 2008 y 2012
75 Al rechazar el plan nacional de asignación notificado por la República de Estonia sobre la base de tal razonamiento, que consiste esencialmente en evocar únicamente la existencia de dudas sobre el carácter fiable de los datos acogidos por la República de Estonia, la Comisión incurrió en error de Derecho. Como se ha señalado en los apartados 53 a 55 supra, le corresponde comprobar la legalidad del plan nacional de asignación respetando el margen de maniobra concedido al Estado miembro para aplicar la Directiva en la elaboración del referido plan. Al rechazar el plan estonio basándose en que los datos considerados a los citados efectos no eran, en su opinión, los mejores disponibles, por lo que existía un riesgo de sobrevaloración de las emisiones por parte de la República de Estonia, y en que nada indicaba que los datos en los ésta se basaba no pudieran considerarse representativos, la Comisión vulneró el referido margen de maniobra. En efecto, la existencia de tal margen de maniobra implica necesariamente que el Estado miembro pueda elegir válidamente datos diferentes como punto de partida para sus previsiones. Ahora bien, el enfoque de la Comisión, consistente en considerar que únicamente pueden utilizarse para la elaboración de un plan nacional de asignación los datos considerados por ella misma, priva a los Estados miembros de todo margen de maniobra a este respecto. Al adoptar tal enfoque, la Comisión no tuvo en cuenta que le corresponde controlar la elección hecha por el Estado miembro para elaborar su plan nacional, y no hacer su propia elección en lo relativo a los datos que han de tenerse en cuenta y únicamente pronunciarse sobre las posibles impugnaciones de dicha elección hechas por los Estados miembros.
(…)
77 De ello resulta que, contrariamente a lo que afirma la Comisión en la Decisión impugnada, no solamente las cifras que utilizó no eran necesariamente las más representativas ni, por lo tanto, fiables por lo que respecta a las emisiones de la República de Estonia, sino que disponía de datos que implicaban, al menos en el caso de la República de Estonia, que la elección de las cifras del año 2005 como punto de partida para sus cálculos podían falsear estos últimos.
– Sobre la elección de los métodos utilizados para hacer las previsiones de la evolución de las emisiones entre el período de referencia y el período comprendido entre 2008 y 2012
79 A este respecto procede recordar nuevamente que los Estados miembros disponen de un margen de maniobra para decidir el método que adoptan para elaborar su plan nacional de asignación de derechos. Al decidir utilizar los datos resultantes del modelo PRIMES por razón de su supuesta mayor fiabilidad en comparación con otros datos pero sin demostrar el carácter insuficiente del método utilizado por la República de Estonia para calcular los datos acogidos a los efectos de elaborar su plan nacional de asignación, la Comisión ha vulnerado el referido margen de maniobra.
81 No obstante, procede observar que la Comisión no ha invocado texto ni norma de Derecho alguna que pudiera justificar tal limitación de la toma en consideración por un Estado miembro de su política energética nacional a los efectos de elaborar su plan nacional de asignación. Por el contrario, compete al Estado miembro elaborar un plan nacional de asignación de conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva y determinar así cuáles son los aspectos de su política energética nacional que han de tenerse en cuenta. Ahora bien, del apartado 3 del plan nacional de asignación de la República de Estonia, anexo al recurso, se desprende que dicho Estado miembro ha destacado el carácter estratégico de sus reservas de esquistos bituminosos, así como las dificultades en términos de seguridad del abastecimiento que podrían resultar de un aumento significativo del uso del gas natural, destacando, en particular, que sus importaciones de gas provienen de un solo país exportador, a saber, Rusia.
82 Por lo tanto, mediante la aplicación del modelo PRIMES, basado esencialmente en parámetros económicos y ecológicos, la Comisión pasó por alto en el caso de autos la posible pertinencia de la referida consideración de orden geoestratégico que la República de Estonia, sin embargo, había incluido en su plan nacional de asignación de manera expresa y, por lo tanto, vulneró los límites de su propia facultad de control.
83 En cualquier caso, por lo que respecta, en primer lugar, a la tasa de evolución del PIB durante el período comprendido entre 2005 y 2010, se desprende de los autos que las cifras relativas al crecimiento del PIB utilizadas por la Comisión en la Decisión impugnada para determinar el límite máximo de emisiones previsto para Estonia en el período comprendido entre 2008 y 2012, no eran las mejores disponibles en el momento de adopción de la Decisión impugnada. (…)
– Sobre las demás razones formuladas por la Comisión para justificar su rechazo del plan nacional de asignación
87 A continuación procede responder al argumento de la Comisión de que la utilización de los datos de 2005 y del modelo PRIMES estaba justificada por la necesidad de apreciar cada plan nacional de asignación haciendo referencia a las mismas cifras y parámetros de análisis con el objetivo de respetar los requisitos del principio de igualdad de trato.
88 No cabe estimar esta alegación. En efecto, la invocación del referido principio no puede modificar el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros previsto por la Directiva, según la cual estos últimos son competentes para elaborar un plan nacional de asignación y para adoptar una decisión final sobre la cantidad total de derechos por asignar.
89 Además, como señala acertadamente la República de Estonia, la Comisión puede garantizar la igualdad de trato de los Estados miembros de manera adecuada examinando el plan presentado por cada uno de ellos con el mismo grado de diligencia. (…)
90 Sin embargo, la Comisión no está facultada para sustituir por el análisis que resulte de su propio modelo la apreciación efectuada por el Estado miembro en su plan nacional de asignación ni para rechazar dicho plan por existir diferencias entre la referida apreciación y su propio análisis. En efecto, si la Comisión pudiera hacer prevalecer su propio análisis, los artículos 9, apartado 1 y 11, apartado 2, de la Directiva, por los que se atribuyen a los Estados miembros las competencias para elaborar un plan nacional de asignación de derechos y, por consiguiente, para decidir la cantidad total de derechos por asignar, quedarían privados de sentido.
(…)
92 En efecto, de cuanto precede, y en particular de los apartados 62 y 63 supra, se desprende que la Comisión puede controlar eficazmente un plan nacional de asignación y rechazarlo, de ser necesario, sin tener que fijar tal límite máximo. Además, no puede prosperar el argumento de que las disposiciones de la Directiva pueden conducir a una situación de bloqueo si el Estado miembro y la Comisión no llegan a un acuerdo sobre la cantidad total de derechos por asignar sobre la base de las modificaciones sucesivas del plan nacional prestadas por un Estado miembro. (..) Por otro lado, si dicho problema hubiera tenido que ser resuelto para evitar una situación de bloqueo permanente, sería inconcebible resolverlo haciendo prevalecer el punto de vista de la Comisión sobre el del Estado miembro, habida cuenta de que, como se desprende del apartado 54 supra, la Comisión dispone de una facultad de control y de rechazo mientras que el Estado miembro es competente tanto para presentar un plan nacional como para decidir, en último término, sobre la asignación de los derechos.
(…)
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de buena administración
(…)
103 Procede señalar que, contrariamente a lo que afirma la Comisión, las cifras aportadas por la República de Estonia en los anexos de su plan nacional de asignación parecen coherentes y comprensibles y que las reservas de derechos constituidas por la República de Estonia (…) fueron incluidas en la cantidad total de derechos por asignar prevista que se basa en el plan nacional de asignación.
110 A este respecto, de lo anterior resulta que los datos que obran en autos no parecen poder conciliarse con la conclusión a la que llega la Comisión en la Decisión impugnada, según la cual los derechos contenidos en las reservas de que se trata no fueron incluidos en la cantidad total de derechos por asignar. Además, la Comisión no explicó en la Decisión impugnada ni ante el Tribunal de Primera Instancia sobre qué base llegó a dicha conclusión, limitándose a afirmar en sus escritos que sus propios cálculos indicaban que no era el caso y, en la vista, que no resultaba claro si las reservas en cuestión se habían tomado en cuenta en el cálculo de la cantidad total de derechos. (…)
111 A falta de explicaciones exactas relativas a las lagunas que presenta el plan nacional de asignación estonio o a los errores presuntamente cometidos por la República de Estonia en dicho plan, la Comisión no ha demostrado que los cálculos contenidos en el plan nacional de asignación estonio adolecieran de un error.
112 A la luz de las anteriores consideraciones, procede concluir que, en el marco de su apreciación de la cuestión de si las reservas previstas en el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Decisión 2006/780 estaban incluidas en la cantidad total de derechos propuesta, la Comisión no examinó debidamente el plan nacional de asignación presentado por la República de Estonia y, en particular, sus anexos 1 y 3. Por consiguiente, vulneró el principio de buena administración por lo que el presente motivo está fundado.
113 Por lo tanto, procede anular los artículos 1, apartado 2 y 2, apartado 2, de la Decisión impugnada.
