Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 15 de febrero de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ana Isabel Rodrigo Landazabal)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 409/2019 – ECLI:ES:TSJPV:2019:409
Temas Clave: Instrumentos de planificación; Planeamiento urbanístico; Procedimiento administrativo; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Por un particular se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden Foral 2/2017, de 8 de enero de 2017, de la Diputación Foral de Bizkaia, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Larrabetzu.
Los motivos del recurso interpuesto son variados: ausencia del preceptivo programa de participación ciudadana (exigido de conformidad con la ley urbanística vasca); omisión de informes preceptivos y vinculantes (el concerniente a comunicaciones electrónicas, el de impacto de género y el referido a las actuaciones proyectadas en suelos de alto valor agrológico); inexistencia del estudio sobre la viabilidad económica; necesidad de someter el plan a nuevo procedimiento de información pública por los cambios realizados en la tramitación; y, por último, ordenación discriminatoria de uno de los sectores previstos, quebrando el principio de equidistribución de beneficios y cargas.
Nos vamos a centrar en el motivo referente a la ausencia de informe sobre las actuaciones proyectadas en suelos de alto valor agrológico. En concreto, en el artículo 16 de la Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de Política Agraria y Alimentaria del País Vasco, se incide en la necesidad de que cualquier actuación o proyecto que pueda afectar al suelo de alto valor agrológico, exigirá la emisión de informe por el órgano foral competente en materia agraria, y que será vinculante para los instrumentos de planificación urbanística. Según parece, existiría en el PGOU un sector de suelo urbanizable y un sistema general de espacios libres -en total 2,13 hectáreas- situados en suelo de alto valor agrológico
Al respecto, se constata que en el expediente de tramitación del PGOU no existía tal informe emitido en virtud de dicho artículo 16 (sí alguna referencia en el informe definitivo de impacto ambiental), por lo que la Sala procede a anular la clasificación de suelo de este sector de suelo urbanizable y el sistema general de espacio libre. Cabe precisar que tal anulación del PGOU es, en consecuencia, parcial, afectando a ambas clasificaciones y dejando intacto el resto de determinaciones de este instrumento urbanístico. En este sentido, se aduce por la Sala que esta anulación no afectaría a la coherencia del plan (son 28 de las 214 viviendas nuevas previstas), y ello a pesar de anularse también un sistema general. Todo ello en el entendimiento de que la legislación urbanística ampara las aprobaciones parciales del planeamiento general.
Destacamos los siguientes extractos:
“Informe en materia agraria. Se alega la vulneración del art. 16 de la Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de Política Agraria y Alimentaria.
[…]
Artículo 16. Protección especial del suelo de alto valor agrológico.
- Los suelos de alto valor agrológico, así definidos conforme a lo establecido en el marco de referencia vigente en cada momento para la ordenación del espacio rural vasco, tendrán un carácter estratégico para la Comunidad Autónoma del País Vasco y la consideración de bienes de interés social.
- Cualquier proyecto o actuación administrativa prevista en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre suelos de alto valor agrológico exigirá la emisión de informe por el órgano foral competente en materia agraria con carácter previo a su aprobación definitiva. Este informe deberá valorar la repercusión del proyecto o actuación. El informe se trasladará a la Comisión de Ordenación del Territorio para su consideración, antes de la emisión por esta comisión de su informe final, el cual será vinculante para las figuras de planeamiento urbanístico.
La Disposición Final Segunda de la Ley 17/2008, de 23 de diciembre, de Política Agraria y Alimentaria establece:
Disposición final segunda. Modificación de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo.
- Se añade un nuevo artículo 97 bis a la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo:
“Artículo 97 bis. Tramitación de proyectos sobre suelos de alto valor agrológico.
- Cualquier proyecto o actuación administrativa prevista en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobresuelos de alto valor agrológico, así definidos conforme a lo establecido en el marco de referencia vigente encada momento para la ordenación del espacio rural vasco, exigirá la emisión de informe por el órgano foral competente en materia agraria. A la vista de éste, la Comisión de Ordenación del Territorio emitirá informe final que será vinculante para las figuras de planeamiento urbanístico”.
- Se añade una nueva letra d) al apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo:
“d) Informar con carácter vinculante cualquier proyecto o actuación administrativa sobre suelos de alto valor agrológico previstos en el artículo 97 bis de la presente ley”.
Es preciso señalar que el art. 97 bis) está en la Sección 3ª del Capítulo IV “tramitación y aprobación de planes parciales y planes especiales”.
Se expone que la Dirección de Agricultura y Ganadería, del Departamento de Desarrollo y competitividad del Gobierno expresamente advirtió que el documento propuesto por el Ayuntamiento planeaba transformar y ocupar 2,13 Has. de suelo de alto valor estratégico. Sin embargo, la Orden Foral impugnada se ha aprobado sin el informe de valoración que contempla el art. 16.2 de la Ley 17/2008.
El Ayuntamiento de Larrabetzu argumenta que se han emitido informes por el Departamento de Agricultura de la Diputación Foral de Bizkaia (durante el trámite de consultas previas, tras la aprobación inicial y a requerimiento de la COTPV); y también por el Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad del Gobierno Vasco (Dirección de Agricultura y Ganadería). A los f. 55 y ss de la carpeta 2/7 del e.a. consta e informe suscrito por el Viceconsejero de Agricultura, Pesca y Política Alimentaria de 10 de julio de 2015. Se hace referencia a la OF 4856/2016, de 28 de julio, por la que se emite el informe definitivo de Impacto Ambiental, en la que expresamente se dice, que se ha considerado “la afección del PGOU de Larrabetzu sobre el sector agroforestal, con especial interés en los impactos de alto valor agrológico, específicamente para tres nuevas áreas Urbanas a desarrollar, Unidad J.I.1.7-8, J.I.1.2-3 y Unidad J.I. 3.4. La afección se considera poco significativa”. Se señala que la EECIA deberá completarse con la evaluación de la afección generada sobre la actividad agroforestal en los términos recogidos en el PEAS (Protocolo de Evaluación de la Afección Sectorial Agraria). Y finalmente se hace referencia a la OF 2/2017 que establece dentro de los condicionantes “la evaluación de la afección generada sobre la actividad agroforestal en los términos recogidos en el PEAS, aunque, efectivamente, se han emitido distintos informes, como hemos indicado, se ha omitido el informe exigido en el art. 16.2 de la Ley 17/2008, de 23 de diciembre. Al haberse omitido el mencionado informe tampoco ha podido ser valorado por la COTPV, en el informe obrante a los f. 89 y ss carpeta 2/7”.
[…]
Puesto que no se cuestiona la clasificación de los suelos urbanos, y sin perjuicio de la condición que se establece en el apartado 4.3, estima la Sala que procede una estimación parcial del recurso, limitando la nulidad de la Orden Foral a las determinaciones relativas al Sector 10.1 y el G.L.S.O.9 (sector suelo urbanizable y sistema general espacios libres), a los que se refiere el informe del Departamento de Desarrollo Económico y Competitividad del Gobierno Vasco y que afectan o pueden afectar a suelos con alto valor agrológico. La Sala aprecia la posibilidad de una estimación parcial, sin proceder a declarar la nulidad de pleno derecho de todo el documento aprobado, atendiendo a la posibilidad de aprobación parcial del plan, que se contempla en el art.91.6 de la Ley 2/2006, y valorando que las determinaciones concretas no puede considerarse que afecten a la coherencia del resto del plan. En especial se observa que el número de viviendas previsto en el Sector 10.1, de suelo urbanizable sectorizado es de 28 de las 214 nuevas viviendas previstas en el plan, afección que no se considera suficientemente relevante para concluir con un pronunciamiento de nulidad de la totalidad de la norma de planeamiento”.
Comentario del Autor:
A diferencia de otros análisis jurisprudenciales sobre PGOU incluidos en esta REVISTA, en esta ocasión no asistimos a la anulación total de un instrumento urbanístico, si no parcial, afectando únicamente a un sector de suelo urbanizable de uso residencial y a un sistema general de espacios libres, por razón de su afección a un suelo de alto valor agrológico. Todo ello por la ausencia de informe vinculante emitido por la administración foral de conformidad con la legislación autonómica. Quería dejarse, pues, constancia de esta anulación parcial en comparación con otras anulaciones totales de un PGOU por, por ejemplo, ausencia del Informe de Telecomunicaciones, etc.
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