Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 21 de abril de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ PV 1542/2017 – ECLI:ES:TSJPV:2017:1542
Temas Clave: Clasificación de suelos; Contaminación de suelos; Planeamiento urbanístico; Regeneración y rehabilitación urbana; Suelos; Urbanismo
Resumen:
Con fecha de 23 de febrero de 2015 se aprobó mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Eibar, la 4ª modificación de su Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) referida al AI 125 de Txonta. Al margen de otros muchos detalles, básicamente la aprobación de esta modificación tenía por objeto la regeneración de una zona industrial ciertamente degradada de dicha localidad, uso que coexiste con algunas viviendas actualmente, y que pasaría a convertirse en zona de uso residencial intensivo. Antes de entrar más a fondo en el análisis, conviene advertir que esta modificación se constituye como el segundo intento de ordenación de este barrio eibarrés, tras la anulación de las previsiones del barrio contenidas en dicho PGOU, mediante sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 24 de febrero de 2009, reduciéndose ahora sensiblemente la superficie de actuación respecto del anterior intento.
Además, esta modificación de 2015 tenía como antecedente la previa firma de un convenio con el Departamento de Vivienda del Gobierno Vasco en 2012, a fin de posibilitar la regeneración urbana y promoción de viviendas de protección oficial. Consultado el documento de modificación, en el apartado de antecedentes se refiere que «se delimita por tanto una actuación integrada de suelo urbano no consolidado en la que se incluirán los edificios industriales, así como los edificios residenciales incompatibles con esta nueva ordenación, el resto de los edificios residenciales existentes se excluyen de esta actuación integrada y se consolidan. Se propondrán medidas para incentivar la rehabilitación de estas edificaciones que se consolidan, como la delimitación de un área de rehabilitación integrada, la posibilidad de ocupar espacios fuera de alineaciones para la construcción de ascensores y de elevar una planta la altura actual en dichos edificios». Y en definitiva, se prevé en esta Modificación «la consolidación de la gran mayoría de las viviendas actuales y la construcción de 500 nuevas viviendas. Un mínimo del 40% de aquellas viviendas deberán de ser VPO de régimen general, además de otras 35 destinadas a los realojos».
Fuente: Estudio K, sin fines comerciales (http://estudiok.es/ )
Pues bien, contra el Acuerdo municipal de aprobación de la 4ª modificación del PGOU de Eibar, interpone una mercantil (propietaria mayoritaria de los terrenos) recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, solicitando la nulidad de este instrumento urbanístico.
Al margen de otros motivos que sustentan las pretensiones anulatorias del recurrente, nos detenemos en el concerniente a la inviabilidad económica del desarrollo urbanístico propuesto, aduciendo que los gastos de urbanización superarían el valor del suelo resultante. Hay que tener en cuenta las características actuales del barrio, con la existencia de industrias.
Es precisamente este aspecto el que resulta capital a fin de resolver el recurso, por cuanto el hecho de que en el ámbito que pretende regenerarse se hubieran desempeñado durante años diversas actividades industriales, han degradado el suelo de forma que en la actualidad, antes de la reconversión a residencial, resulta necesaria la realización de trabajos de descontaminación del suelo. Labores que la recurrente cuantifica en algo más de seis millones de euros. De esta manera, considera la mercantil recurrente que tales costes deben ser considerados como gastos de urbanización, de conformidad con la legislación urbanística, y por tanto debieron ser tenidos en cuenta en el estudio económico-financiero de la Modificación urbanística. Todo ello sin perjuicio de que, con posterioridad y de conformidad con la legislación de suelos contaminados, pudieran repercutirse dichos gastos sobre el causante de la contaminación. En definitiva, atendiendo a la que a su juicio es una escasa previsión de nuevas viviendas (con esta modificación se reducía el ámbito de actuación respecto al anterior intento) y el alto porcentaje de reserva de VPO de régimen general, haría inviable económicamente la actuación, constituyendo una quiebra del principio de equidistribución de beneficios y cargas.
Por el contrario, en el alegato municipal contenido en su contestación a la demanda, se defiende la viabilidad económico-financiera de la actuación, aunque el mayor detalle de este instrumento lo difiere a la posterior elaboración de un Plan Especial de Ordenación Urbana. Además, arguye la no integración de la descontaminación como gasto de urbanización, lo que rebajaría los costes de urbanización asegurando la antedicha viabilidad económica. De este modo, estos costes de descontaminación deberían ser satisfechos, de conformidad con la normativa de aplicación, bien por el causante de la misma, bien por el propietario de los suelos exclusivamente, sin que puedan imputarse a todos los propietarios del ámbito urbanístico ordenado.
Al margen de otras consideraciones, especialmente centradas en la conceptuación o no de los gastos de descontaminación del suelo como cargas de urbanización, finalmente el TSJ en su sentencia acaba declarando nulo de pleno derecho la Modificación urbanística, principalmente al declarar la inviabilidad económica de la actuación planteada.
Destacamos los siguientes extractos:
“Con la STS de 27 de mayo de 2015, que dio respuesta al recurso de casación 2678/13 contra sentencia de esta Sala en relación con el ámbito Txomin Enea de San Sebastián, en relación con lo que ahora se debate, recordaremos que concluye que también en el planeamiento, y no solo en fase de ejecución, debe darse cumplimiento al principio de equidistribución.
La respuesta que ha de darse en este ámbito debe serlo partiendo de la singular naturaleza del PGOU, destacando que se está ante una modificación, ante una modificación puntual muy limitada en el ámbito superficial, en los términos que hemos referido, que enlaza con los objetivos que plasmó la memoria.
Documento que parte de la necesidad del cambio de uso industrial a residencial, del que ya se partía en el documento del Plan General, dado que lo que se va a pretender es la regeneración urbana del ámbito, exigiendo el traslado de actividades industriales que estaban en funcionamiento, así como el derribo de edificaciones industriales obsoletas, pretendiendo el mantenimiento de la actividad económica y el empleo en las empresas que deban trasladarse, para posibilitar la regeneración del ámbito con la generación de zonas limpias, equipamientos comunitarios de aparcamiento en un ámbito de alta densidad de ocupación, unido a la mejora de la accesibilidad, con referencia al nuevo vial que solvente las carencias del existente, estrecho y encajonado dentro de edificaciones, para generar espacios peatonales, aludiendo a la mejora de la calidad de las edificaciones residenciales que se consolidan, con expresa referencia a la renovación y rehabilitación, así como la construcción de viviendas de protección oficial, para reforzar la oferta de vivienda protegida en el municipio, además del saneamiento de la parte baja del viaducto de la autopista A-8, para eliminar los usos privados existentes y ordenar, en su lugar, espacios libres de uso y dominio público”.
“Aquí estamos ante un supuesto en el que por la importante cuantía del coste de recuperación del suelo contaminado, se incide en la viabilidad económica, remitiéndonos a las conclusiones del informe pericial, en el que, al margen de otras matizaciones, considerando los costes de descontaminación tenidos en cuenta, concluye en un resultado negativo que supera los 14.000.000 de euros, que llevó al Perito Judicial a ratificar la inviabilidad económica.
En un supuesto como el presente, en relación con los antecedentes que se han expuesto, el ejercicio de la potestad de planeamiento, bajo las pautas y mandatos que hemos referido, exigía, con carácter previo clarificar la incidencia de los suelos contaminados, sin perjuicio de recordar, como refiere la demanda, que en el documento del Plan Especial de Ordenación Urbana de 2008 sí se consideraron los costes de descontaminación del suelo como gastos de urbanización, sobre lo que no hay necesidad de hacer consideraciones en profundidad, enlazando con lo que defiende el Ayuntamiento, que lo viene a justificar en las previsiones del planeamiento y en la época de bonanza económica, lo que se ha de enlazar con el denominado boom del sector inmobiliario […].
Punto de partida del que la Sala necesariamente debe partir, pero no puede llegar a excluir la conclusión tan relevante en cuanto a la inviabilidad económica de la modificación del Plan General en los términos que detalladamente refleja el informe pericial judicial, ratificando que las precisiones o matices que en relación con él traslada el Ayuntamiento en su escrito de conclusiones, así en relación con determinadas obras de urbanización ya materializadas que pudieran ser de utilidad, no alteran lo relevante para tener que ratificar la
inviabilidad económica, lo que por otra parte, asimismo, necesariamente debemos enlazar con el contenido del documento recurrido, con el documento Estudio Económico-Financiero, en el que, en relación con su contenido, al que nos remitimos, al diferenciar entre la vivienda de VPO, va a concluir, de conformidad con la normativa de aplicación, que el 20% del valor en venta de las mismas alcanzaba 6.375.083 euros, que consideró superior a la correspondiente urbanización y suelo que era de 5.864.342,27 euros, lo que por otra parte no deja sino constatar la proximidad de dichas cuantías.
En el ámbito de las viviendas libres concluyó en el Estudio económico-financiero que el coste alcanzaría 14.638.582,62 euros, que tampoco superaba el valor de repercusión del suelo de las viviendas libres, que era de 14.648.590,71 euros, asimismo podemos apreciar porque pequeña diferencia no se superaba.
Oportuno es recordar, porque incide en la valoración sobre la viabilidad económica, que el ayuntamiento trasladó que en el ámbito de la vivienda protegida no se previeron viviendas tasadas, porque el valor legal sería, dada la zona, superior a las libres, lo que se consideró contradictorio.
Por ello, en este ámbito, refundiendo los argumentos referidos a la inviabilidad económica, asumiendo la Sala, con las precisiones hechas, las conclusiones del informe pericial judicial, no puede sino concluirse en la inviabilidad económica de la modificación del Plan General.
Ella, sin duda, como se desprende de los antecedentes que venimos recogiendo en esta sentencia, está condicionada por la singularidad del ámbito, por las especiales circunstancias históricas y de desarrollo que reflejan las actuaciones.
Aunque solo sea a efectos ilustrativos, no puede sino considerarse impactante la fotografía que incorpora como cabecera la memoria del documento recurrido, que enlaza con los testimonios fotográficos que incorpora la demanda, que no es sino plasmación de lo que de forma precisa refiere el conjunto del documento recurrido y los antecedentes que han trasladado las partes, en relación con lo que significaba la situación preexistente del barrio de Txonta”.
“Con todo ello damos respuesta global al planteamiento de la demanda, que incide en la inviabilidad económica de la modificación del Plan General, que debemos insistir, a pesar de estar en rango de plan general, por encontrarnos ante una modificación puntual, en relación con un ámbito reducido, las consideraciones a tales efectos en el documento recurrido deben integrarse con mayor precisión, más aún en un supuesto como el presente en el que lo relevante era la finalidad de regeneración urbana de un ámbito degradado, que partía de dirigirse a un uso residencial desde un ámbito calificado como industrial, con actividades industriales obsoletas, con suelos con contaminación histórica, exigiéndose el realojo y traslado de los usos industriales que debían desaparecer”.
Comentario del Autor:
Los comienzos del derecho urbanístico moderno español allá por 1956, se juntaron prácticamente en el tiempo con el boom económico de nuestro país, que demandó la ejecución de zonas industriales y residenciales de forma masiva, muchas veces sin atender a las previsiones de esta nueva norma y sus sucesivas herederas. Ello desembocó en crecimientos desmesurados y desordenados, muchas veces carentes de un mínimo de calidad urbanizadora, aunque comprensibles si atendemos al contexto de la época.
En cualquier caso, conviene advertir que atendiendo a nuestro sistema urbanístico, especialmente en lo referido a la financiación privada de las obras de urbanización a cambio de obtener la práctica totalidad de las plusvalías generadas, convierte en infinitamente más rentable la ejecución de nuevos desarrollos urbanísticos en terreno periférico de las ciudades dedicado a la agricultura, ganadería, etc., en comparación con iniciar actuaciones urbanísticas de regeneración o rehabilitación urbana en zonas que, por el paso de los años se han quedado degradadas.
La razón principal radica, precisamente, en que en las nuevas actuaciones en terreno virgen, los costes de adquisición del suelo son mucho menores que en las rehabilitaciones integrales. Además, en éstas, han de indemnizarse las actividades productivas y edificaciones existentes o financiarse los realojamientos necesarios, todo ello a costa de los gastos de urbanización que los propietarios deben afrontar. Esta circunstancia, evidentemente, encarece la operación urbanística, reduce los beneficios (si no los suprime directamente), lo que desincentiva cualquier inversión privada.
Por otro lado, a raíz de la crisis económica/inmobiliaria de comienzos de este siglo, y acogiendo los nuevos principios del urbanismo sostenible que, muy resumidamente, patrocinan la denominada ciudad compacta, ha habido una apuesta por el legislador de suelo de 2007 por la regeneración y rehabilitación urbanas. Apuesta que no sólo se refleja en dicha norma y en las sucesivas versiones o en el dictado de una norma sobre la regeneración y rehabilitación urbanas (hoy refundida con la del suelo), sino que el guante lo han recogido las autoridades, promoviendo esta clase de actuaciones en detrimento de la expansión urbanística desmesurada, tan característica de épocas pasadas, y como se ejemplifica en los planes estatales de vivienda de los últimos años.
El problema, sin embargo, radica en lo manifestado más arriba, consistente en que la rehabilitación o regeneración de zonas degradadas (industriales o residenciales) supone afrontar unos mayores costes de urbanización por traslado de actividades, indemnizaciones o realojamiento. Ello que hace que esta clase de actuaciones nazcan en origen con una dificultad añadida a la propia que se deriva del desarrollo urbanístico y las complejidades que resultan tanto de la fase de planeamiento como de la de ejecución. Al margen del caso analizado, a mi juicio, ello deriva en que el éxito de esta clase de operaciones, se base o bien en una clara y decidida apuesta pública a través de la dedicación de recursos públicos (cuestión difícil si atendemos al maltrecho estado de las arcas públicas), o bien en una previsión de un mayor número de viviendas que, en municipios con una real demanda expectante de tales bienes, pueda financiar las costosas cargas urbanizadoras.
Es en definitiva, lo que se encuentra detrás del supuesto analizado. Así, en el caso del barrio de Txonta de Eibar, lo que esconde su anulación es la falta de justificación de la viabilidad económica de la actuación de regeneración. Es precisamente éste el principal argumento de la recurrente, que es la propietaria mayoritaria del ámbito y que presenta en su escrito de demanda multitud de argumentos que confluyen en uno solo, la imposibilidad de que el desarrollo urbanístico sea rentable, a tenor de los costes a los que se debe hacer frente, y la escasa rentabilidad que puede obtenerse por la venta de las viviendas previstas.
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