Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 10 de octubre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 2770/2019 – ECLI:ES:TSJPV:2019:2770
Temas Clave: Actividades clasificadas; Ayuntamientos; Libertad de establecimiento; Planeamiento urbanístico; Urbanismo
Resumen:
Se interpone recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 4 de Bilbao de 26 de julio de 2018, a través de la cual se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 31 de enero de 2018 del Concejal Delegado del Área de planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao, por la cual se ordenaba la clausura de un taller de automoción.
Tanto el recurso contencioso-administrativo como el de apelación, fueron interpuestos por el particular propietario del taller clausurado. Lo que este particular pretendía era la anulación de la orden de clausura, dejándole continuar con la actividad desarrollada. Según se desprende de la sentencia examinada, tal actividad había sido desarrollada durante décadas sin contar con la licencia municipal de actividad preceptiva. De hecho, uno de los principales motivos para sustentar esta pretensión anulatoria era precisamente la tolerancia municipal al haberle “dejado” desarrollar la actividad clausurada, arguyendo los principios de actos propios, confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe.
Sin embargo, conforme al Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, la actividad de taller de reparación mecánica de automóviles, no resultaría compatible con el de vivienda, aplicable en la zona en la que se ubicaba. Esto es, no resultaría en modo alguno una actividad legalizable. Por todo ello, el juzgador de instancia desestimó en su fallo el recurso, declarando la legalidad de la orden de clausura municipal.
Examinado por la Sala el recurso de apelación, esta concluye que ni el transcurso del tiempo, ni la tolerancia municipal en el desarrollo de la actividad, ni siquiera el abono de los tributos correspondientes, implican la concesión de licencia, cuando ciertamente la actividad no era legalizable conforme a la normativa urbanística del PGOU. Aclara, además, que la orden de clausura de una actividad llevada a cabo sin licencia e ilegalizable, no es propiamente una sanción y, en consecuencia, no deben aplicarse los principios del derecho administrativo sancionador, tan vinculados por otra parte con los principios del procedimiento penal.
En fin, que desestima el recurso de apelación, declarando conforme a derecho la orden de clausura del taller mecánico.
Destacamos los siguientes extractos:
“Al responder a la cuestión sustantiva de fondo, debemos ratificar, con la decisión municipal y la sentencia apelada, que estamos ante un supuesto en el que no se acreditó que existiera previa licencia de actividad.
Además, relevantes, debemos concluir que de conformidad con la normativa del PGOU de Bilbao que hemos trasladado a nuestra sentencia en el FJ 2º, al recuperar el contenido de la sentencia apelada, estamos ante un uso no compatible con el uso residencial, en concreto por no estar ante un uso industrial compatible con vivienda.
Ello en relación con las clases de situaciones en el uso productivo, de conformidad con la normativa del PGOU de Bilbao, en relación con lo previsto en su art. 6.3.46, tanto respecto a la situación 1, industrial compatible con vivienda, que en relación con los talleres de reparación excluye chapa y pintura, y la sección dos, que en relación con los usos industriales no compatibles con la vivienda, refiere las actividades calificadas, expresamente, entre ellas, los talleres de reparación mecánica dedicados a chapa y pintura.
En este supuesto estamos ante una actividad de carrocería de vehículos, debiendo ratificar las conclusiones a las que llegó la sentencia apelada, que son aplicación de la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, acogida en la STS de 23 de noviembre de 1987, que recuperó, entre otras la de 3 de junio de 2002, recaída en el recurso 6362/1998, según la cual:
(i) La falta de licencia no puede suplirse por el transcurso del tiempo;
(ii) El conocimiento de una situación de hecho por la Administración y hasta la tolerancia que pueda implicar una actitud pasiva de ella ante el caso, no puede de ninguna forma ser equivalente al otorgamiento de la correspondiente autorización municipal legalizadora de la actividad ejercida;
(iii) Las autorizaciones estatales no suplen o sustituyen la licencia municipal; (4) el abono de las tasas de apertura no implica licencia;
(iv) La actividad ejercida sin licencia se conceptúa como clandestina y, como una situación irregular de duración indefinida que no legítima el transcurso del tiempo , puede en cualquier momento ser acordado su cese.
(v) También ha de señalarse, que el abono de tributos, en concreto la tasa por licencia de apertura, anticipada por la recurrente, no implica la concesión de la licencia de apertura como se ha venido señalando por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Vemos como, a los efectos de la licencia de actividad, no es relevante el trascurso del tiempo, el tiempo en el que se haya podido desarrollar la actividad sin disponer de licencia.
Tampoco es relevante, en lo que expresamente se incide aquí, que se haya hecho con conocimiento de esa situación por parte de la Administración, que haya sido una situación tolerada por la propia Administración que debe controlar el desarrollo de las actividades en el término municipal.
Tampoco son relevantes que se hayan abonado tributos, en concreto tasas, aquí en relación con la licencia o autorización de vado, en relación con la documental aportada a los autos por el apelante, en lo que se insiste con el recurso de apelación.
Todo ello lleva a ratificar que estábamos ante una actividad sin licencia y que en el ámbito de la regulación del PGOU de Bilbao, por estar ante un suelo residencial, no era legalizable, como así ya se concluyó en el expediente, en concreto en el informe de 20 de noviembre de 2017, que desencadenó la posterior decisión municipal de 30 de enero de 2018, del Concejal Delegado del Área de Planificación urbana, que ordenó la cláusula de la actividad de taller de Carrocerías Godoy.
En relación con la insistencia que se hace de quiebra del principio de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, no queda sino remitirnos a lo que al respecto razonó la sentencia apelada, dado que tales principios no pueden llevar, en este caso, a consolidar el desarrollo de una actividad clasificada incompatible a la regulación sobre usos de la normativa del PGOU, porque, en relación con el desarrollo de actividades clasificadas, no son relevantes las circunstancias en las que se soporta el apelante, para defender la aplicación de los referidos principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe.
A ello ya nos hemos referido, pero debemos ratificar, con la jurisprudencia, que irrelevante es el trascurso del tiempo en el desarrollo de la actividad; así mismo, significativo en este ámbito, no es relevante el conocimiento de tal situación por parte del Ayuntamiento, incluso tampoco lo es la situación de tolerancia, aunque ello implique una actitud pasiva por parte de la autoridad municipal; tampoco es relevante el abono de tributos vinculados al desarrollo de la actividad”.
“Ratificamos asimismo, a pesar de las incursiones del apelante, como ya trasladó ante el Juzgado, sobre los principios del derecho administrativo sancionador, que no son trasladables a nuestro supuesto, porque no estamos ante un procedimiento sancionador. Ello, con independencia de los efectos de la decisión municipal recurrida, que ordenó la clausura, porque no lo fue como consecuencia de un procedimiento sancionador, sino en el ejercicio estricto del control de una actividad sin licencia, en el ámbito de la denominada disciplina urbanística, sin perjuicio de recalcar, como ya precisó la sentencia apelada, en relación con la prueba, que debe considerarse acreditado lo relevante, que estamos ante el desarrollo de una actividad en la parte baja de un edificio de viviendas”.
Comentario del Autor:
La sentencia pone de manifiesto que, en materia de licencias de actividad, el hecho de que una administración determinada haya tolerado (consciente o no de ello) durante años o décadas el desarrollo de una actividad sin licencia, no es óbice para que pueda ordenar su clausura, siempre y cuando no resulte legalizable, esto es, que no resulte compatible con el ordenamiento urbanístico/ambiental vigente en ese momento. No por ello se vulnera el principio de confianza legítima o de seguridad jurídica. La sentencia examinada muestra una impecable reflexión al respecto.
Muchas veces, se puede llegar a confundir esta interpretación jurisprudencial sobre la naturaleza de las licencias de actividad, respecto de las obras realizadas sin licencia o con incumplimiento de la misma. En estos casos, el paso de los años sí que puede llegar a convertirse en una legalización (de facto, que no de derecho), siéndoles de aplicación el régimen de fuera de ordenación, que tolera la existencia de obras ilegales una vez transcurrido el plazo de prescripción previsto para ordenar su derribo, aunque imponiendo un régimen de conservación e intervención muy estricto y limitado.
Enlace web: Sentencia STSJ PV 2770/2019 del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 10 de octubre de 2019
