Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 16 de enero de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Indalecio Cassinello Gómez Pardo)
Autor: Dr. Eduardo Salazar Ortuño. Abogado y Profesor Asociado en la Universidad de Murcia
Fuente: Roj: STSJ MU 64/2019 – ECLI: ES:TSJMU:2019:64
Temas Clave: Ordenación territorio; Plan General; Actuación de Interés regional (AIR); Espacios Naturales Protegidos
Resumen:
La presente Sentencia es fruto del recurso de casación interpuesto contra la Sentencia de la misma Sala de 28 de octubre de 2016 y estimado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha de 20 de noviembre de 2018. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 28 de octubre de 2016 estimó la demanda interpuesta por la Iniciativa Ciudadana y Profesional para la Defensa Jurídica del Litoral, recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 12/8/2011 por la que se aprobaron definitivamente las modificaciones de los Planes Generales de Águilas y Lorca en desarrollo de la Actuación de Interés Regional “Marina de Cope”, y contra la Orden de la misma Consejería de 9/3/2012, relativa a la Toma de Conocimiento del Texto Refundido de las modificaciones de los Planes Generales de Aguilas y Lorca en desarrollo de la actuación de interés regional “Marina de Cope”. La pretensión de la demandante fue la declaración de nulidad de las Órdenes recurridas por la inconstitucionalidad y nulidad sobrevenida de la Actuación de Interés Regional “Marina de Cope” y en su defecto por las causas de anulabilidad invocadas. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso del TSJ de Murcia que ahora comentamos, de fecha 16 de enero de 2019, cumple con lo ordenado por el Tribunal Supremo, y, con retroacción de actuaciones, procede a dictar nueva Sentencia dando expresa respuesta a la causa de inadmisibilidad invocada por los recurrentes en casación, la Urbanizadora Marina de Cope S.L., en liquidación, y la Asociación Colaboradora de Propietarios de la AIR “Marina de Cope”.
Las partes recurrentes en casación, entre otros argumentos, alegaron la incongruencia omisiva de la Sentencia de 28 de octubre de 2016 en relación a un aspecto: la condición de consentida y firme de una resolución de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31/07/2014 que, según ellos, estimaba parcialmente el recurso de reposición previo interpuesto por Iniciativa Ciudadana y Profesional para la Defensa Jurídica del Litoral, y frente a la que no se había ampliado el recurso contencioso-administrativo. Un presunto vicio “in procedendo” o defecto de forma que, en base al artículo 36.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la doctrina jurisprudencial (por todas, STS, Sala III; Sección 2ª, de 13 de julio de 2015) podría dar al traste con la acción popular contra la modificación de los planes urbanísticos de Águilas y Lorca y en defensa de los límites originales de un espacio natural protegido del litoral murciano desde 1992, y todo ello sin entrar al sustancioso fondo del asunto.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia considera que la resolución de 31/7/2014 de la Consejería citada “ni satisface plenamente la pretensión de la demandante, ni la desestima” puesto que dicha resolución, lejos de declarar la nulidad de las Órdenes aprobatorias de las modificaciones de los Planes Generales de Águilas y Lorca para adaptarse a la Actuación de Interés Regional “Marina de Cope” se limita a suspender los efectos de dicha Órdenes “hasta que se determine la compatibilidad medioambiental y urbanística”, pero no las anula, quedando pues “subsistentes en el mundo jurídico”. Con posterioridad la Sala del TSJ analiza si se trataría de cuestiones acumulables a los efectos del artículo 36.1 con respecto al 34.2 de la citada LJCA, afirmando la Sala que la resolución del recurso de reposición que suspende la vigencia de los planes, ni es un nuevo acto dictado en reproducción, confirmación o ejecución de las indicadas Órdenes ni guarda con ellas “cualquier otra conexión indirecta”. Al parecer de la Sala se estima insuficiente la relación entre la resolución del recurso de reposición y la denegación presunta del mismo frete a las Órdenes indicadas, por cuanto que la estimación del recurso contencioso-administrativo contra la primera haría recobrar su eficacia a las Órdenes y además era susceptible de ser impugnado autónomamente, según se indicaba en la propia Resolución de 31/7/2014.
Una vez solventada la causa de inadmisibilidad del recurso de casación, la Sala dicta una nueva Sentencia sobre la base de los argumentos legales aducidos por la entidad demandante y ya conocidos en la Sentencia de 28 de Octubre de 2016, remitiéndose a su vez a la Sentencia firme de 31 de mayo de 2013, que declaró nula la Actuación de Interés Regional. Los alegatos de los demandantes fueron los siguientes:
1.- En primer lugar, que la Ley 4/1992, de Ordenación y Protección del Territorio, declaró el Parque Regional Costero Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre y estableció su delimitación. La Actuación de Interés Regional “Marina de Cope”, en desarrollo de las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral (DPOTL), tuvo como ámbito territorial mayoritario (1.661 has.) los terrenos incluidos en los límites del Parque Regional Costero Cabo Cope y Puntas de Calnegre, salvo aquéllos que fueron incorporados a los Lugares de Importancia Comunitaria ES6200031 y ES6200012. Según entiende la recurrente, la ejecución de la modificación de los Planes de Lorca y Águilas determina la aptitud urbanística del ámbito territorial y comporta la reclasificación de los suelos a la categoría de urbanizables; lo que generaría una alteración irreversible y degradación de dichos ecosistemas terrestres y marinos de alto interés ecológico y protegidos por la ley.
2.- Como segundo argumento se alegó que la Ley 4/1992 del Parque Regional Costero de Cabo-Cope y Puntas de Calnegre supone el reconocimiento mediante el máximo instrumento normativo autonómico en dichos suelos de elementos y sistemas naturales de especial interés y se deriva del cumplimiento de obligaciones para su conservación. Por eso llama la atención que, pese a la vigencia de dicha ley autonómica, no se haga referencia a ella en los instrumentos urbanísticos aprobados y se omita toda circunstancia de coincidencia del ámbito territorial.
3.- Como tercera alegación, la recurrente hizo mención a que la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001 que “ajustó” la extensión de los espacios naturales previamente protegidos en función de la Ley 4/1992 a los límites de espacios propuestos como LIC, cuya lista aún no ha sido confirmada por la Comisión Europea, ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad. Pese a las razones expuestas, la Administración decide hacer aptos para la urbanización aquellos territorios que fuera de la propuesta de los LIC están incluidos en los espacios naturales protegidos en virtud de la Ley 4/1992, sin justificación técnica alguna, sin hacer mención a una supuesta pérdida de los valores que llevaron a su protección.
4.- Como otro motivo de impugnación alegó la actora que la recomendación de algunas actuaciones en el ámbito de los LIC, así como en las zonas contiguas a los mismos, sin evaluar sus posibles incidencias y sin justificar su interés prioritario o la falta de alternativas de ubicación, supone un claro incumplimiento de la normativa de aplicación a la Red Natura 2000.
5.- Se alegó igualmente la falta de consideración de otros instrumentos de ordenación del territorio que se solapaban en el mismo espacio de tal modo que las DPOTL y la AIR se inmiscuyen en cometidos que son propios del PORN. Por ello, los instrumentos urbanísticos desarrollados para urbanizar la Marina de Cope estaban viciados de nulidad, pues contravenían lo establecido en la Ley 4/1989, en cuanto al carácter prevalente de los instrumentos específicos de los espacios naturales respecto de los de ordenación del territorio y planificación urbanística.
6.- Se invocó la Carta Europea de Ordenación del Territorio, en concreto la total ausencia de los principios de la gestión integrada de zonas costeras, y se hace referencia a cuestiones relativas a las distintas competencias en relación con la ordenación del territorio, en materia de costas, de cauces, zonas inundables, aguas costeras y en materia de recursos hídricos.
7.-Por último, se alegó el inadecuado empleo de la figura de AIR y de la falta de justificación de sus elementos esenciales, la necesidad de evaluación ambiental de la ordenación propuesta y la ausencia de interés regional.
La base argumental principal que esgrime la Sentencia, sobre la base de Sentencias anteriores, es la delimitación del ámbito territorial de la AIR que se basó en la existencia de un Parque Regional Costero-Litoral reducido al tamaño de dos Lugares de Importancia Comunitaria – Cabo Cope y Calnegre – en virtud de la Disposición Adicional Octava de la Ley del Suelo de la Región de Murcia de 2001 que remitía a la propuesta regional de LICs a la Comisión Europea. Dicha propuesta se realizó mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno al que se le daba cobertura por la disposición adicional octava de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, que a su vez fue anulada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 234/2012, por la inseguridad jurídica generada. La nueva delimitación de los espacios naturales protegidos supuestamente operada por la disposición recurrida ante el Tribunal Constitucional no fue, en efecto, deducible de la dicción literal del acuerdo de 2000 al que ella misma se remitía. De todo ello es evidente que la delimitación del ámbito de la AIR no tiene ya valor alguno porque, tras la nulidad operada por la decisión judicial, los límites del Parque Regional Costero vuelven a ser los de 1992 e incluyen los terrenos de la Marina de Cope, donde se pretendía la urbanización mediante AIR. Declarada a su vez y por tales motivos mediante Sentencia del TSJ de Murcia de 31 de mayo de 2013 la nulidad de la “Actuación de Interés Regional Marina de Cope” ello conlleva necesariamente la declaración de nulidad de las Órdenes impugnadas, que aprobaban la modificación de los planes urbanísticos de Águilas y Lorca, “por lo que procede desestimar la causa de inadmisibilidad invocada y estimar el recurso planteado por la recurrente”.
Destacamos los siguientes extractos:
“Resulta así que la disposición objeto del presente recurso de inconstitucionalidad genera inseguridad jurídica sobre todos sus destinatarios lo que supone, dado su ámbito material, generar inseguridad jurídica, en último término, sobre todos los ciudadanos en cuanto a las concretas partes del territorio autonómico acreedoras de protección ambiental, con las consecuencias de todo orden que ello conlleva, en particular en un ámbito en el que está en juego la realización de un bien constitucional como la preservación del medio ambiente ex art. 45 CE”.
“Anulada la citada disposición cobran plena vigencia los límites del parque regional costero-litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre establecidos en el Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, con independencia de la aprobación por la Comisión Europea de la primera lista de lugares de la región mediterránea con posterioridad al acuerdo aquí impugnado. Y aunque la anulación por la STC 234/2012 de la disposición adicional octava de la Ley del Suelo de la Región de Murcia lo haya sido por vulneración del principio de seguridad jurídica, es lo cierto que de lo actuado puede deducirse que en el ámbito territorial de la AIR se incluye todo o parte del Parque Regional costero-litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre, lo que determinaría también la nulidad de dicho instrumento pues no tendría en cuenta los límites establecidos para dicho espacio natural en la citada Ley 4/1992.”
Fotografía propia
Comentario del autor:
La Sentencia comentada es uno de los últimos coletazos de la batalla judicial en defensa de la delimitación de los espacios naturales de la Región de Murcia frente a la Disposición Adicional Octava de la Ley del Suelo de la Región de Murcia de 2001. Desde que esta última fue anulada por el Tribunal Constitucional a finales de 2012, sucesivos procedimientos judiciales instados por miembros de la sociedad civil han ido consiguiendo la anulación de proyectos concretos como la Actuación de Interés Regional en la Marina de Cope. Esta llanura litoral exenta de urbanización, tesoro de hábitats y especies de fauna y flora, y uno de los últimos paisajes libres del litoral mediterráneo, era y ha vuelto a ser parte integrante del Parque Regional Costero-Litoral de Cabo Cope y Puntas de Calnegre, pero durante su exclusión de los límites fue seleccionada para una operación urbanística de gigantescas dimensiones.
Una vez anulada la Actuación de Interés Regional, y firme la Sentencia del TSJ de Murcia, el turno era de los Planes Generales de los municipios de Águilas y Lorca, que fueron modificados para albergar la mencionada urbanización. La Sentencia de 28 de octubre de 2016 del TSJ murciano fue tajante al declarar la nulidad los citados Planes pero no entró a una de las causas de inadmisibilidad esgrimidas por los demandados y por eso fue casada por el Tribunal Supremo el 20 de noviembre de 2018.
La sentencia que hoy comentamos, supone la ejecución de lo ordenado por el Tribunal Supremo en aras de contestar a la causa de inadmisibilidad y de dictar nueva sentencia. En primer lugar realiza una interpretación del artículo 36.1 LJCA conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, entendiendo a nuestro juicio de forma correcta que no ha habido estimación parcial del recurso de reposición previo en lo que fue una suspensión de la vigencia de los planes por parte de la Administración Regional, que por otro lado quiso enmendar su error de no respetar el contenido del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales por aprobar.
Del contenido de la sentencia resalta la importancia que se da a la intervención del Tribunal Constitucional para generar una nulidad en cascada de los instrumentos urbanísticos basados en una desprotección del espacio natural protegido contraria a Derecho. Nulidad a la que se siguen oponiendo algunos propietarios de terrenos en el Parque Natural, como Iberdrola Inmobiliaria, que siguen pretendiendo a toda costa la vigencia de los planes urbanísticos por encima de la protección dispensada por la figura de Parque Regional pese a la contundencia de las Sentencias del TSJ murciano, y que han vuelto a recurrir en casación la sentencia comentada.
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