Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de septiembre de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Manuel Ruiz Fernández)
Autora: Sara García García, Doctora en Derecho por la Universidad de Valladolid
Fuente: STSJ M 8893/2024 – ECLI:ES:TSJM:2024:8893
Palabras clave: Zona de bajas emisiones. Principio de transición justa. Principio de proporcionalidad. Motivación. Potestad reglamentaria.
Resumen:
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid conoce de un recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Grupo municipal Vox del Ayuntamiento de Madrid contra, en esencia, la Ordenanza 10/2021, de 13 de septiembre, por la que se modifica la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid, en la cual se establecen, fundamentalmente, medidas de restricción del tráfico arropadas todas ellas bajo la creación de diversas Zonas de Bajas Emisiones (ZBE).
Los recurrentes consideran que dicha Ordenanza está viciada de nulidad por, básicamente, dos motivos que incurrirían en graves vicios de procedimiento: por un lado, se solicita la nulidad de la Ordenanza «basada en la constitución “contra legem” del Grupo Mixto del Ayuntamiento de Madrid, por lo que cualquier acto del mismo en el que hubiera intervenido deberá ser igualmente declarado nulo, ya que sin la constitución contra legem de este grupo mixto del Ayuntamiento de Madrid, la Ordenanza de Movilidad objeto de impugnación no hubiera podido ser aprobada»; y por otro, se hace lo propio alegando una falta de motivación adecuada a la hora de adoptar medidas tan restrictivas para los derechos de los administrados como las impuestas a través de la constitución de estas ZBE, que se apoyan en informes de impacto presupuestario, económico y ambiental claramente insuficientes a juicio de los recurrentes.
Frente a esto, el Ayuntamiento de Madrid defiende su Ordenanza oponiendo, en síntesis que, frente al primer motivo de nulidad, el Acuerdo Plenario impugnado «se ha adoptado por el órgano material y territorialmente competente, el Pleno del Ayuntamiento de Madrid, conforme al procedimiento legalmente previsto (…)»; y que, en el segundo supuesto, la Ordenanza se apoya en análisis detallados en aquellos ámbitos en los que estos son exigibles a esta Administración, que es únicamente el presupuestario, no siendo el caso del resto de supuestos indicados: «la Memoria de Análisis del Impacto Normativo (MAIN) relativos al análisis del impacto económico de la Ordenanza contiene un detallado análisis del impacto presupuestario del proyecto normativo (…) el artículo 129.7 de la LPAC no exige el análisis del impacto general sobre la economía, sobre determinados sectores, sobre la unidad de mercado y la competencia, ni sobre las PYMES. Solo exige la evaluación del impacto presupuestario y el sometimiento al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. No resulta aplicable a las ordenanzas municipales lo previsto en los artículos 26.3.d) de la Ley 50/97 del Gobierno y 2.1.d).2.º del RD MAIN, que regulan la necesidad de análisis del impacto presupuestario en la MAIN de los Reales Decretos (RD) y Órdenes Ministeriales (OM) (…)».
Tras esto, la Sentencia recoge el amplio e interesante debate que se produce entre las partes, especialmente sobre el alcance del contenido que debe tener la MAIN, fundamentalmente en atención a lo dispuesto por la Guía Metodológica aprobada al efecto mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, un documento que en palabras del propio Tribunal Supremo carece de carácter dispositivo y debe entenderse como un instrumento metodológico. Parte de la discusión se centra también en dilucidar el alcance y la causa de la (aún) mala calidad del aire de la ciudad de Madrid, así como de su mejora. También es digno de destacar aquí el recordatorio que realiza la Sala sobre la jurisprudencia existente en relación con el alcance de los efectos derivados de la declaración de nulidad o la anulación de un acto, también de un Reglamento, que se puede seguir en la Sentencia.
Al margen de todo ello, el examen jurídico del Tribunal se centra en dar respuesta a los elementos impugnados y determinar o no la nulidad de las medidas adoptadas. Al efecto, podemos resumir el contenido de su fundamentación en dos partes:
a) Sobre la regularidad del procedimiento de aprobación de la Ordenanza.
La Constitución del Grupo Mixto que intervino en la aprobación de la Ordenanza fue declarada nula en su momento. Si bien esta anulación del acto de constitución debe producir la correlativa nulidad de todos los actos en los que la intervención del Grupo Mixto haya resultado determinante del contenido de los actos subsiguientes, no debe alcanzar a aquellos actos cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse producido la irregularidad. Dicho lo anterior, el Tribunal acepta que, en ninguna de las dos votaciones producidas en el caso de autos, el voto del Grupo Mixto resultó decisivo para la votación, por lo que los efectos de dicha declaración no alcanzan a la anulación del acto de aprobación de la Ordenanza, quedando desestimado el primer motivo de nulidad.
b) Validez del procedimiento de elaboración de la ordenanza por falta de motivación suficiente derivada de la inexistencia o insuficiencia equivalente a inexistencia de la MAIN en lo referido a los informes de impacto presupuestario, económico y medioambiental.
En lo referido al impacto presupuestario de la norma, para el Tribunal Superior de Justicia la MAIN cumple los objetivos esenciales que se asignan a la misma, suministrando la información esencial sobre la repercusión que la norma proyectada tiene en el presupuesto municipal. Ahora bien, el mismo considera que «la lectura del apartado 6.4 de la MAIN lleva a concluir la manifiesta insuficiencia del análisis de impacto económico que se contiene en dicho apartado».
Frente a esto, la Administración del Ayuntamiento de Madrid sostiene que la incorporación de informes de impacto económico o medioambiental al procedimiento de elaboración de las Ordenanzas municipales es opcional y puramente facultativa; y, si bien la Sala concuerda con que, con carácter general, no existe tal obligación, para este caso concreto la circunstancia sería otra:
El Ayuntamiento y su Ordenanza justifican la creación de una ZBE en las determinaciones impuestas por la normativa medioambiental nacional y europea. Los mismos reconocen condiciones y obligaciones de carácter medioambiental derivadas de esta que pueden presentar un impacto económico importante para la ciudad, sus ciudadanos y empresas. Sin embargo, a dicha constatación no le sigue análisis alguno o descripción de esos impactos, ni evaluación de sus repercusiones o alcance, así como tampoco una búsqueda de alternativas menos gravosas o restrictivas para los derechos de los ciudadanos.
Entre otras cosas, la tramitación de la Ordenanza omite el análisis de factores tales como el nivel de incidencia y los titulares de vehículos a los que afectaría la medida. La propia MAIN determinó la afectación con la ZBE a una potencial cifra de «nada menos que 315.477 vehículos», pero a esta afirmación no le sigue análisis ni medida alguna. En este sentido, para el Tribunal es claro cómo «la Ordenanza incidirá especialmente en los titulares con menor capacidad económica para renovar su vehículo, pero no se hace la menor valoración de este factor, más allá de incluirse una relación de enlaces a páginas web de subvenciones». Esto deja a los más vulnerables especialmente limitados y discriminados por las medidas restrictivas; estas personas tienen menor capacidad económica, por lo que se ven impedidos o gravemente dificultados en sus posibilidades de acceder a nuevos vehículos que cumplan con las exigencias ambientales, de forma que el perjuicio se extendería en el tiempo. Como añade el Tribunal, «la afectación a los titulares de vehículos más vulnerables no se refiere únicamente, como es obvio, a las personas físicas. Las restricciones afectan a miles de vehículos profesionales, e inciden directísimamente en las condiciones de competencia y mercado en las que actúan, puesto que dichas medidas pueden determinar necesariamente la renovación del vehículo o vehículos de la empresa para seguir desempeñando la actividad (…)». En ningún caso se ponderan esos costes de adquisición de un vehículo nuevo, como tampoco se hace lo propio con el mayor coste de vehículos que dispongan de etiquetas ambientales, cuando, además, algunos de estos sectores hicieron alegaciones al efecto en el trámite de audiencia, poniendo de manifiesto las graves repercusiones que para los mismos podía tener el proyecto de Ordenanza.
La necesidad de considerar estas situaciones de vulnerabilidad de determinadas áreas geográficas o colectivos, a los que deben ofrecerse medidas paliativas o de apoyo en el proceso de transición, es un factor que, como recuerda el Tribunal, la propia Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética en su artículo 14.3, sobre la que la Ordenanza apoya su ZBE, exige tener en cuenta al establecer estas zonas con el fin de salvaguardar el que se da en denominar principio de transición justa. «Nada de ello aparece en el procedimiento de aprobación de la Ordenanza. (…) Se hacen consideraciones que inciden directamente en la positiva repercusión de las medidas para el medio ambiente y para la salud, lo que no se discute; pero no se analizan las consecuencias económicas de dichas medidas para dichos colectivos, que es el objeto de un informe de impacto económico».
De todo lo anterior se deduce que el núcleo esencial del problema a resolver ante una norma que establece medidas tan restrictivas de derechos para los administrados, se encuentra en determinar si este tipo de acciones respetan los principios de proporcionalidad, racionalidad, buena administración y, en este caso, por el fin ambiental de las medidas, de transición justa; algo que solo se cumple con una norma suficientemente motivada, que atienda a todos los elementos determinantes afectados por ella, para evitar la arbitrariedad: «El correcto ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de la motivación en dicho ejercicio, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual solo es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad».
Esta cuestión ya ha sido tratada ante un caso similar por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia nº 4853/2023 de 2/11/2023, que confirmaba la STJ Cataluña 62/2020, por la que se anuló la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona, relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire, aprobada por el Pleno municipal el 20 de diciembre de 2019. En esa resolución, para el Supremo «las limitaciones y requisitos para la salvaguarda de razones de interés general (como la mejora de la calidad del aire y reducción de la contaminación atmosférica, en el caso de las ZBE) deben ser proporcionados y lo menos restrictivos y distorsionadores de la actividad económica, y las medidas adoptadas deben ser adecuadas para conseguir el objetivo, pero que no vayan “más allá de lo necesario para alcanzarlo”».
Así, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, como hizo el Supremo en el caso catalán, considera insuficiente la motivación de la norma «por no haberse tomado en consideración una porción de consecuencias económicas, con evidente repercusión social, que eran imprescindibles para efectuar un juicio de proporcionalidad entre los fines perseguidos y el sacrificio de derechos que reportaban y la eficacia de las citadas medidas»; una norma que pretenda alcanzar esa adecuada motivación no puede despreciar, en esta materia, el mencionado impacto económico, sin ofrecer alternativas a las medidas impuestas. Es necesario proteger el medio ambiente y, como en el caso de autos, la calidad del aire que redunda en una mejora en el bienestar y salud de las personas, pero esta protección debe hacerse de forma coherente, plausible y equilibrada con la capacidad de adaptación de la población que se verá afectada por los cambios o restricciones introducidos.
Con base en todo lo expuesto, el Tribunal y estima la nulidad de la norma solicitada por la parte demandante. Ahora bien, ese efecto anulatorio no alcanza a la totalidad de la Ordenanza. El alcance del control de la conformidad a Derecho de la norma con el que cuenta el Tribunal, no se extiende a factores de oportunidad, «pero sí está indiscutiblemente unido, como recuerda el Tribunal Supremo, al control de la adecuada motivación en el ejercicio de la potestad reglamentaria que evite el vicio de arbitrariedad. Sólo de esta manera puede controlarse que la decisión adoptada en el ejercicio de dicha potestad y el sacrificio que conlleve para derechos e intereses particulares sean irracionales, arbitrarios, o desproporcionados». En este sentido, la manifiesta omisión de «cualquier información sobre aspectos tan relevantes como los que hemos puestos de manifiesto, o la falta de valoración de alternativas menos restrictivas, afectan, no solo a la decisión final de aprobación de la Ordenanza en cuanto a las propias medidas contenidas en su articulado, sino también a aspectos tan trascendentes como el régimen de transitoriedad de la Ordenanza, o el régimen de excepciones a sus reglas, ya que podía haberse considerado la aplicación de distintas restricciones u otros plazos de aplicación, ya con carácter general, ya a colectivos más vulnerables».
De esta forma, el Tribunal Superior de Justicia, «siguiendo el criterio que establecen sentencias como la STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 1262/2023, de 16 de octubre de 2023, recurso nº 848/2022, cuando declara: “… lejos de alcanzar a todo él debe quedar limitada a los concretos preceptos que la demanda logra vincular al vicio apreciado...”» limita el alcance de la misma y únicamente anula aquellos aspectos de la Ordenanza que se verían afectados por la deficiencia de la MAIN en cuanto a la ausencia de informe de impacto económico. En este sentido, el Tribunal anula «exclusivamente aquellas partes de la Ordenanza por las que se definen el ámbito de la ZBE y se regulan las dos ZBEDPE de “Distrito Centro” y “Plaza Elíptica”, dejando subsistentes todo el resto del articulado, incluso aquellos artículos que, con carácter general o por mera referencia, se refieran a las ZBE y ZBEDPE que puedan establecerse en un futuro y que no se vean afectadas por el vicio procedimental apreciado. La declaración de nulidad afectará, pues, a los siguientes preceptos»; en concreto, serían las siguientes:
- Artículo Tres, que modifica el Artículo 16 c), sobre los sistemas específicos de control;
- Artículo cinco, que da nueva redacción al artículo 19, sobre la señalización en los ámbitos delimitados;
- Artículo ocho, en la parte en que se da nueva redacción al artículo 22, en sus apartados 5, 6, 7 y 10, sobre la regulación general de las Zonas de Bajas Emisiones de Especial Protección;
- Artículo nueve, que da nueva redacción al artículo 23, sobre las Zonas de Bajas Emisiones de Espacial Protección Distrito Centro;
- Artículo diez (la Sentencia comete aquí un error y vuelve a hablar de artículo nueve), que da nueva redacción al artículo 24, sobre la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Plaza Elíptica;
- Artículo sesenta y seis (la Sentencia comete aquí un error y habla del artículo noventa y seis, señalado más adelante), en la parte en que se da nueva redacción al artículo 181.1.b), sobre las restricciones de circulación;
- Artículo setenta y seis, el inciso “incluyendo Distrito Centro” y “Distrito Centro” que se incluye, en el apartado 4 del artículo 199, sobre los vehículos, días y horarios afectados por la restricción;
- Artículo noventa y seis, que da nueva redacción a la Disposición Transitoria Primera, sobre los requisitos ambientales generales para la circulación de vehículos en Madrid ZBE, en su apartado 2;
- Artículo noventa y siete que da nueva redacción a la Disposición Transitoria Tercera, sobre los requisitos ambientales para el acceso a la ZBEDEP Distrito Centro;
- Artículo cien, que modifica la disposición transitoria sexta sobre Estacionamiento de ciclomotores, motocicletas y vehículos de tres ruedas asimilados a ciclomotores y motocicletas, en concreto lo afectante al inciso “Con excepción del Distrito Centro y de la ZBEDEP Distrito Centro, donde tendrá vigencia inmediata”;
- Artículo ciento cuatro, que contiene la redacción del Anexo II, sobre el régimen de funcionamiento de Madrid Zona de Bajas Emisiones, en sus apartados “Segundo: delimitación de los anillos de aplicación transitoria de Madrid Zona de Bajas Emisiones”; y “Tercero: señalización informativa de Madrid Zona de Bajas Emisiones”;
- Artículo ciento cinco, que contiene el Anexo III, sobre el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Distrito Centro;
- Artículo ciento seis, que contiene el Anexo IV, sobre el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones de Especial Protección Plaza Elíptica.
Destacamos los siguientes extractos:
Fundamento de Derecho décimo:
«(…) El debate se suscita en el terreno del principio de buena administración y en el del correcto ejercicio de la potestad reglamentaria y la obligada exigencia de la motivación en dicho ejercicio que, para no incurrir en arbitrariedad, debe aparecer suficientemente motivada, lo cual solo es posible mediante la obtención de todos los elementos determinantes afectados por dicha potestad, entre los que no cabe despreciar, en esta materia, a los que se indican en la demanda. (…) El informe de impacto ambiental no valora otras alternativas y que de la patente insuficiencia del informe de impacto económico no queda duda alguna (…) Si cupiera alguna duda respecto de la suficiencia del informe de impacto ambiental, con toda nitidez se puede apreciar en la MAIN la patente insuficiencia del informe de impacto económico. La intensidad de las medidas limitativas adoptadas por la Ordenanza exigía la toma en consideración de sus consecuencias económicas en el procedimiento de elaboración de la misma, así como una ponderación adecuada del balance de beneficios y costes y de la posibilidad de adoptar medidas menos restrictivas de efecto equivalente, o que pudieran producir un efecto discriminatorio para los colectivos más vulnerables económicamente. Todo ello por tener una incontestable afectación a la proporcionalidad de las medidas. Sin embargo, nada de ello se lleva al informe de impacto económico. Las medidas restrictivas de circulación en la ZBE y en las dos ZBEDPE que se crean y regulan afectan a un elevadísimo número de vehículos y, por tanto, de ciudadanos y empresas, que ni siquiera se consigna, ni por aproximación, en este apartado y que, por consecuencia, no se valora. Tales medidas conllevan la necesidad de renovación del parque de vehículos afectados, pues (como la propia MAIN consigna) afectan a los vehículos de más antigüedad y por ello, presumiblemente, a las personas de menos capacidad económica, que se ven impedidos o gravemente dificultados en sus posibilidades de acceder a nuevos vehículos que cumplan con las exigencias ambientales. La ponderación de los costes de adquisición de un vehículo nuevo tampoco se contempla, ni el mayor coste de vehículos que dispongan de etiquetas ambientales. La Ordenanza incidirá especialmente en los titulares con menor capacidad económica para renovar su vehículo, pero no se hace la menor valoración de este factor, más allá de incluirse una relación de enlaces a páginas web de subvenciones. Un factor, por cierto, tan relevante, que la propia Ley 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética, cuyo artículo 14.3 establece la obligatoriedad de establecer zonas de bajas emisiones en todos los municipios de más de 50.000 habitantes, a la vez consagra normativamente en sus artículos 27 y 28 lo que podríamos denominar “principio de transición justa”, contemplando la necesidad de establecer planes genéricos y medidas concretas que consideren las situaciones de vulnerabilidad de determinadas áreas geográficas o colectivos a los que deben ofrecerse medidas de apoyo en el proceso de transición. Nada de ello aparece en el procedimiento de aprobación de la Ordenanza, como factor a considerar a la hora de aprobar las medidas que integra, más allá de la remisión al sistema de subvenciones. (…) La omisión de cualquier información sobre aspectos tan relevantes como los que hemos puestos de manifiesto, o la falta de valoración de alternativas menos restrictivas, afectan, no solo a la decisión final de aprobación de la Ordenanza en cuanto a las propias medidas contenidas en su articulado, sino también a aspectos tan trascendentes como el régimen de transitoriedad de la Ordenanza, o el régimen de excepciones a sus reglas, ya que podía haberse considerado la aplicación de distintas restricciones u otros plazos de aplicación, ya con carácter general, ya a colectivos más vulnerables (…).»
Fundamento de Derecho decimoprimero:
«(…) La aplicación al caso de estos criterios jurisprudenciales, lleva también aquí a alcanzar las mismas conclusiones que alcanzó la Sala de Cataluña y que han sido convalidadas en sede casacional por el Tribunal Supremo: en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza, a la hora de evaluar el alcance de la ZBE y la creación de las dos ZBEDPE aquí cuestionadas, se ha prescindido del análisis de otras alternativas de movilidad y, muy destacadamente, de factores económicos que tienen una enorme importancia y repercusión directa en los derechos de las personas y en la actividad de las empresas, singularmente de las más vulnerables, que han de resultar afectadas por las restricciones de movilidad, en relación con la intensidad y amplitud espacial y material de dichas restricciones. Se ha prescindido del análisis de una faceta de destacadísima importancia en la cuestión, como es la que deriva de la exigencia, vinculada al proceso de protección de medio ambiente frente al cambio climático, de que el mismo se produzca mediante una “transición justa”, que tenga en cuenta las consecuencias en el terreno de la economía, de la movilidad y de la vida familiar y necesidades de importantes sectores de la población, singularmente los de menos capacidad económica, que son los más vulnerables frente a las medidas restrictivas; y en la actividad de las empresas, singularmente en las más pequeñas de las que operan en el mercado, y en los autónomos. El resultado final que se alcanza es que las medidas impuestas no pudieron ser debidamente valoradas a los efectos de ejercer las potestades discrecionales que ostenta la Administración, por no haberse tomado en consideración una porción de consecuencias económicas, con evidente repercusión social, que eran imprescindibles para efectuar un juicio de proporcionalidad entre los fines perseguidos y el sacrificio de derechos que reportaban y la eficacia delas citadas medidas, lo que ha de conducir a la estimación de este argumento de la demanda y, con el mismo al efecto anulatorio que en la misma se pretende».
Comentario de la Autora:
La protección del medio ambiente y la consecución de los objetivos climáticos acordados mundialmente sólo se alcanzará si el conjunto de la sociedad adapta su realidad a los nuevos requerimientos. Esa adaptación tiene un coste desmesurado, tanto económico, como social, para las arcas públicas, pero también para los particulares. Los gobiernos y las Administraciones deben marcar el sendero hacia una realidad más sostenible, pero se debe respetar el ritmo de esa sociedad si se quiere alcanzar la meta adecuada.
La protección al medio ambiente ha tardado décadas en comenzar a surtir efectos. Esta ya no es una rama tan nueva del Derecho y, sin embargo, pese a sus años de desarrollo y evolución, estamos inmersos en una emergencia climática y ambiental declarada a nivel nacional y europeo entre 2019 y 2020. El fracaso de esta protección procede, en muchos casos, de un mal diseño de las medidas. A veces, la tan necesaria protección de la naturaleza ha sido la excusa para alcanzar objetivos de otro calado; en otras ocasiones, la causa de ese fracaso ha procedido de un diseño irreal o alejado de la realidad que pretende proteger; también, a veces la sociedad no ha entendido o no ha querido entender la importancia de defender un bien tan esencial como es la naturaleza.
El político y el jurista ambiental debe aprender de sus errores y adecuar las medidas de protección ambiental a la realidad que considera necesario adaptar y eso pasa por entender adecuadamente el bien a proteger y racionalizar las limitaciones impuestas al conjunto de la sociedad, cuyo enorme esfuerzo es imprescindible para alcanzar los objetivos marcados; lo contrario puede, bien crear un rechazo en esa sociedad que haga frenar o retroceder la lucha contra el cambio climático, bien mantener una protección ambiental sólo útil en el papel y no en la práctica.
El Derecho ofrece mecanismos dirigidos a garantizar ese ritmo acorde con la realidad social y, en gran medida, han sido recordados por esta Sentencia: los principios de proporcionalidad, racionalidad, buena administración y transición justa son cuatro pilares esenciales para alcanzar el equilibrio adecuado entre lo económico y lo medioambiental con el fin de lograr, en el medio y largo plazo, ahora sí, una protección eficaz de la naturaleza.
Enlace web: Sentencia STSJ M 8893/2024 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de septiembre de 2024
