Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 6 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Daniel Sanz Heredero)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 2363/2019 – ECLI: ES:TSJM:2019:2363
Temas Clave: Contaminación atmosférica; Emisiones; Tráfico; Madrid; Administración local; Transporte público; Decretos; Publicidad; Sanciones; Inseguridad jurídica; Consorcio Regional de Transportes Públicos de Madrid
Resumen:
Examina la Sala el recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil “DEVUELTA ASISTENCIA LEGAL, S.L.” contra el Acuerdo de 21 de enero de 2016 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid por el que se aprueba definitivamente el Protocolo de medidas a adoptar durante episodios de alta contaminación de dióxido de nitrógeno (Boletín Oficial del Ayuntamiento de Madrid núm. 7.583, de 25 de enero de 2016)
La mercantil interesa la anulación del Acuerdo en lo referente a las medidas de restricción del tráfico y a las referidas a la promoción del transporte público.
Respecto a las primeras, la recurrente considera que el Protocolo vulnera el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid, en cuanto que dicho precepto establece la necesidad de publicar en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) los pertinentes anuncios en los casos de limitación de acceso a determinadas vías, o en los casos de limitación de circulación o estacionamiento. En su opinión, la regulación de la activación y desactivación de las medidas resulta antijurídica. Considera que el Protocolo genera inseguridad jurídica al establecer la desactivación automática de las medidas, y lo hace sin que se prevea el dictado del correspondiente Decreto. Esta inseguridad se agrava en cuanto que el Protocolo autoriza la prolongación en el tiempo de las medidas acordadas en función de la situación meteorológica. Entiende que el uso de “redes sociales” y la información a los medios de comunicación, en modo alguno garantizan que los destinatarios de las medidas puedan tener cabal conocimiento de los niveles de contaminación que determinan la activación o la desactivación de las correspondientes restricciones.
En definitiva, sostiene que el Protocolo infringe el principio de legalidad sancionadora, señalando expresamente que “la autoridad administrativa puede poner en marcha los sistemas punitivos correspondientes a los casos en los que se considere que los conductores no hubieran respetado las prohibiciones o las restricciones que previamente no han sido publicadas a través del correspondiente Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid”.
Lo que en realidad se cuestiona es que el Protocolo no prevea la necesidad de que los decretos que se dicten para adoptar las medidas correspondientes, sean objeto de publicación en el BOCM.
Con carácter previo, la Sala nos recuerda el marco normativo comunitario y estatal relativo a la evaluación y gestión de la calidad del aire, deteniéndose básicamente en la planificación y programación como instrumentos destacados en la lucha contra la contaminación atmosférica. A continuación, se ciñe al contenido del protocolo impugnado, destacando su objetivo de adopción de medidas para reducir los niveles de contaminación de dióxido de nitrógeno en la ciudad de Madrid, debido a las elevadas concentraciones procedentes de las emisiones provocadas por el tráfico. Para ello define tres niveles de actuación; cuatro posibles escenarios de actuación y, para cada uno de ellos, la adopción por el órgano competente (el Delegado de Medio Ambiente y Movilidad) de determinadas y concretas medidas; y la adopción de medidas informativas y de promoción del transporte público. En relación con la activación y desactivación de medidas, establece: “aplicación de las medidas informativas y de reducción de velocidad”; “aplicación de las medidas de restricción del estacionamiento y de la circulación”; “aplicación de las medidas de promoción del transporte público” y “desactivación de las medidas”.
En base a estas premisas, la Sala parte de que el protocolo per se no adopta medida alguna sino que lo serán por el citado órgano competente mediante la aprobación de un Decreto. En el caso de que se refieran a determinadas restricciones de circulación, serán publicadas en el BOCM e irán precedidas de la oportuna señalización.
En definitiva, la Sala entiende que no es necesario que el protocolo prevea expresamente la publicación en el BOCM, por cuanto esta publicación ya aparece reflejada en el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad, al igual que la exigencia de la oportuna señalización. Asimismo, decae la alegación sobre inseguridad jurídica por el establecimiento de la desactivación automática de las medidas, máxime cuando esta actuación resulta ser lógica desde el momento en que cesen las circunstancias que motivaron su adopción.
A modo de conclusión, “el Protocolo impugnado ni vulnera el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad, ni infringe el principio de legalidad sancionadora, ni crea inseguridad jurídica alguna”.
El segundo motivo de impugnación se refiere a las medidas que contempla el protocolo respecto a la promoción del transporte público. En tal sentido, la recurrente entiende que se ha vulnerado la Ley 5/1985, de creación del Consorcio Regional de Transportes públicos Regulares de Madrid. En su opinión, se han invadido las competencias del consorcio por cuanto las medidas adoptadas en el Protocolo se han adoptado sin el previo conocimiento del Consorcio, habiéndose trasladado la competencia a un órgano de la administración municipal.
La Sala hace referencia a las concretas medidas de promoción del transporte público previstas en el Protocolo y las compara con las funciones que le corresponden al Consorcio según su propia normativa; para llegar a la conclusión de que aquellas medidas no suponen ni implican invasión alguna de las concretas medidas de actuación que corresponden al Consorcio sino reconocimiento expreso de sus competencias. En consecuencia, se desestima este motivo de impugnación.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Para garantizar la seguridad jurídica y el pleno sometimiento de la actuación de la Administración a la Ley, sería preciso establecer un mecanismo formal de comunicación que permitiera no solamente conocer con precisión los datos que afectan a las restricciones, sino que permitiera igualmente acreditar a la Administración que ha permitido dicho conocimiento a los destinatarios de la norma.
Por ello, entiende la recurrente que la disposición recurrida incurre en arbitrariedad o, mejor dicho, permite actuar con arbitrariedad a la Administración demandada (…)
Los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizados por el artículo 9.3 de la Constitución Española, se enmarcan en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la ley y al derecho, como le impone el artículo 103 de la Constitución. Resulta inaceptable, desde esta perspectiva, reconocer a la entidad demandada la posibilidad de restringir la circulación con vagas alusiones a episodios de contaminación, mediante automatismos que impiden al administrado conocer los criterios, y lo que es peor, sin permitir a los administrados conocer la existencia real de una prohibición, en la medida en que no existen dispositivos informativos debidamente implementados sobre los niveles de contaminación; y mucho menos en tiempo real, lo que a su vez sería consecuencia de la infracción de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 34/2007, de Calidad del Aire (…)”
“(…) El Protocolo viene a definir la actuación que la Administración municipal llevará a cabo ante un concreto suceso de contaminación y en función del correspondiente escenario, también, previamente contemplado.
Ahora bien, el Protocolo per se no adopta medida alguna. En efecto, las concretas medidas que deban aplicarse ante un suceso de contaminación deberán ser adoptadas por el Delegado de Medio Ambiente y Movilidad, mediante la aprobación de un Decreto, como expresamente se contempla en el punto 6 del propio Protocolo, que “entrarán en vigor al día siguiente de su adopción, salvo que la previsión meteorológica indique la reversión de la situación de contaminación”.
Una vez adoptadas dichas medidas por Decreto, como resulta de la aplicación del artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad de la Ciudad de Madrid, en el supuesto de que se refieran a determinadas restricciones de circulación, deberá ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (…)”.
“(…) A juicio de la Sala, ninguna objeción cabe realizar a la previsión del Protocolo de que “en todos los casos las medidas aplicadas se desactivarán tan pronto como dejen de darse las condiciones anteriormente descritas en este Protocolo”. Nada más lógico que prever que cuando ya no se den las circunstancias que determinaron las medidas restrictivas adoptadas se vuelva a la situación de normalidad anteriormente existente. Obviamente, la vuelta al escenario prexistente a la constatación del suceso de contaminación deberá ser adoptada por el mismo órgano administrativo que acordó la adopción de las medidas correspondientes, salvo que el propio Decreto que las hubiese adoptado hubiese establecido un determinado ámbito temporal de aplicación. Por supuesto, la vuelta a la situación anterior deberá tener obligado reflejo en la correspondiente señalización, en recta y cumplida aplicación de la normativa anteriormente señalada (…)”.
“(…) En todo caso, debe quedar claro que, pese a lo expuesto, no existe impedimento jurídico alguno para que una eventual inexistente o deficiente publicación formal en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid de las medidas restrictivas adoptadas, o la eventual inexistente o deficiente señalización de las medidas adoptadas, pueda y deba ser examinada con ocasión de la eventual impugnación formulada contra la resolución sancionadora que se hubiere dictado con ocasión de la apreciación por la Administración de una conducta vulneradora de las medidas restrictivas circulatorias que se hubieren adoptado con ocasión de un suceso contaminante (…)”.
“(…) En efecto, el Protocolo cuestionado no atribuye al Ayuntamiento de Madrid la adopción de medida concreta alguna que la Ley haya encomendado al referido Consorcio. En efecto, el Protocolo es consciente de que la adopción de medidas restrictivas del tráfico rodado como consecuencia de alguno de los escenarios de contaminación en él previstos tendrá inmediata incidencia en el transporte público y que es el Consorcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid a quien le corresponde la adopción de todas aquellas medidas para maximizar la capacidad del transporte público así como las de promoción del transporte público, y es por tal razón que el Protocolo contempla la necesidad de que el Ayuntamiento solicite la adopción por aquél de las medidas correspondientes y que sean necesarias tras la adopción por el Ayuntamiento de las correspondientes medidas restrictivas de la circulación (…)”
Comentario de la Autora:
En este caso, la mercantil recurrente no cuestiona la adopción de las medidas restrictivas impuestas al tráfico rodado en la ciudad de Madrid por motivos medioambientales, amparados en la normativa sobre calidad del aire y protección de la atmósfera y, más concretamente, en el artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad de la ciudad de Madrid. Sin embargo, lo que sí se cuestiona es el hecho de que las medidas relacionadas con la restricción del estacionamiento y de la circulación así como con el transporte público no gocen de la suficiente publicidad a través de la publicación de los Decretos correspondientes en el BOCM.
Nos encontramos, sin duda, ante una de las ramificaciones a las que se va a extender o mejor dicho, ya se ha extendido la problemática de “Madrid Central”. El Ayuntamiento de Madrid tienen libertad para adoptar las medidas que consideren necesarias para cumplir los límites de contaminación y, de hecho, “Madrid Central” fue un primer paso para evitar el problema de la contaminación del aire. Y es precisamente al amparo de lo dispuesto en la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid cuando se aprueba este Protocolo, que contiene medidas extraordinarias y temporales de restricción total o parcial del tráfico; de prohibición del estacionamiento de vehículos y de limitación de la velocidad dentro del término municipal de Madrid, previa la señalización oportuna. Protocolo que en modo alguno contraviene las normas de publicidad ni la información de la que deben disponer sus destinatarios.
Documento adjunto: Sentencia STSJ M 2363/2019, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 6 de marzo de 2019
