Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 12 de noviembre de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 8, Ponente: María Jesús Vegas Torres)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 13938/2015 – ECLI:ES:TSJM:2015:13938
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Reciclaje; Residuos de envases
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una sociedad ecológica para el reciclado de envases de vidrio, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que desestima el recurso de alzada contra la Resolución de la Dirección General de Evaluación Ambiental que renueva la autorización de Sistema Integrado de Gestión de Residuos de Envases de vidrio, otorgada a dicha sociedad.
En concreto, la Resolución de renovación de la autorización incluye determinados condicionantes que, al parecer de la mercantil recurrente, superan a los legalmente establecidas en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases. Norma que, salvo el régimen sancionador y la disposición adicional quinta, permanece vigente con rango reglamentario, en cuanto no se oponga a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados -disposición derogatoria única de la última norma citada-.
Así, se incluyen los siguientes condicionantes en la antedicha autorización que, finalmente, resultan anulados por la sentencia objeto de comentario:
-Obligaciones de financiación de la clasificación de envases y residuos de envases en las líneas de selección integradas en plantas de tratamiento de residuos sólidos urbanos y de las campañas de información y sensibilización que realice la Comunidad de Madrid y las entidades locales de dicha Comunidad.
-La obligación de garantizar el cumplimiento de los objetivos de reducción previstos en los Planes empresariales de Prevención de Residuos de Envases elaborado por la mercantil recurrente.
-La posibilidad de que la administración modifique el importe de la fianza depositada durante el periodo de vigencia de la autorización.
Los motivos que sustentan la anulación de estos condicionantes por el Tribunal se basan en el carácter reglado de la autorización para el establecimiento de un Sistema Integrado de Gestión de envases y de envases usados, que ha de otorgarse con la observancia de la más estricta legalidad.
Destacamos los siguientes extractos:
“Entrando en el examen de la conformidad a derecho de la resolución que acuerda renovar la autorización en cuanto es objeto de impugnación, ha de señalarse que asiste la razón a la parte actora cuando viene a alegar que la autorización del establecimiento de un Sistema Integrado de Gestión, SIG, sólo se puede supeditar al establecimiento de aquellas obligaciones a cargo del gestor que estén previstas en las normas de rango legal o reglamentario, estatales o autonómicas, que regulan la materia.
El Tribunal Supremo ha dicho reiteradamente que la jurisprudencia utiliza, inicialmente, un concepto de autorización que se ajusta a la noción clásica de acto administrativo que permite a una persona el ejercicio de un derecho o facultad que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Y desde este punto de vista tradicional, la autorización administrativa, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con observancia de la más estricta legalidad. Carácter reglado de la autorización que es predicable no sólo del acto mismo de otorgamiento, sino de todos sus aspectos, como son: su contenido, la competencia del órgano otorgante y el procedimiento a seguir”.
“El artículo 10.2 de la Ley, como antes se ha dicho, establece que los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y envases usados financiarán la diferencia de coste entre el sistema ordinario de recogida, transporte y tratamiento de los residuos y desechos sólidos urbanos en vertedero controlado, establecido en la Ley 42/1975, de 13 de noviembre, y el sistema de gestión regulado en la presente sección, incluyendo entre los costes originados por este último, el importe de la amortización y de la carga financiera de la inversión que sea necesario realizar en material móvil y en infraestructuras.
Establece también el precepto que a estos efectos, los sistemas integrados de gestión deberán compensar a las Entidades locales que participen en ellos por los costes adicionales que, en cada caso, tengan efectivamente que soportar de acuerdo con lo indicado en el párrafo anterior, en los términos establecidos en el correspondiente convenio de colaboración y que cuando sean las Comunidades Autónomas las que realicen las actuaciones indicadas en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 9 (de acuerdo con lo que se establezca en estos convenios de colaboración, las Entidades locales se comprometerán a realizar la recogida selectiva de los residuos de envases y envases usados incluidos en el sistema integrado de gestión de que se trate, y a su transporte hasta los centros de separación y clasificación o, en su caso, directamente a los de reciclado o valorización), serán dichas Administraciones las que deberán ser compensadas en los términos indicados en este apartado.
Del examen de este precepto legal resulta que la financiación de los costes atribuibles a la selección de envases y residuos de envases puede imponerse al SIG como compensación a la administración que realice las actuaciones indicadas en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 9, pero tiene que establecerse así en el correspondiente convenio de colaboración.
Pues bien, como han señalado distintos Tribunales Superiores de Justicia, esta obligación se contempla en el precepto legal de acuerdo con las disposiciones que reglamentariamente apruebe el Gobierno y sin perjuicio de las normas adicionales de protección que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas y como quiera que la Comunidad de Madrid no ha dictado tales normas de desarrollo, debemos concluir que la previsión legal no resulta aplicable a los SIGs.
No se trata, la examinada, de una condición incardinable entre las obligaciones previstas por la normativa para los SIG, sino que exige un convenio de colaboración, por lo que, en ausencia de este convenio, no puede considerarse que la condición encuentre cobertura normativa”.
“El Resuelvo Séptimo que impone a ECOVIDRIO la obligación de garantizar “el cumplimiento de los objetivos de reducción previstos en los Planes Empresariales de Prevención de Residuos de Envases elaborado por ECOVIDRIO”.
Pues bien, hemos de convenir con la sociedad actora en que el resuelvo que examinamos no tiene cobertura en legal. En efecto, el artículo 7 de la Ley 11/1997 establece que “los sistemas integrados de gestión garantizarán, en su ámbito de aplicación, el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización, en los porcentajes y plazos establecidos en el artículo 5”. La Administración reconoce expresamente en la resolución recurrida que para alcanzar estos objetivos, se elaboran los planes empresariales de prevención, correspondiendo la ejecución y la responsabilidad última sobre su cumplimiento a los envasadores (artículo 3.3.b) del reglamento de la Ley de Envases) y que los SIGs son responsables del seguimiento de los citados planes. Así pues, hemos de convenir con la sociedad recurrente en que no cabe asimilar y equiparar las obligaciones de seguimiento que competen a las SIGs y las obligaciones de ejecución y cumplimiento que corresponden a las envasadoras, por lo que, como ya hemos anticipado, el Resuelvo que examinamos impone obligaciones que carecen de cobertura legal”.
“La misma suerte estimatoria debe seguir la impugnación del Párrafo 3º del Resuelvo Decimocuarto relativo a la modificación de la fianza, que posibilita a la Consejería competente en materia de medio ambiente a que acuerde la modificación del importe de la fianza, basándose en el resultado económico de cada ejercicio, atendiendo al grado de cumplimiento de los objetivos previstos y/o de acuerdo con la variación sufrida por el índice de Precios al Consumo general de la Comunidad de Madrid.
De nuevo, nos encontramos ante una estipulación que excede de las obligaciones previstas en la ley pues el artículo 10.3 de la Ley 11/97 ni en el RD 782/1998, de 30 de abril, contemplan la posibilidad de modificar el importe de la fianza durante la vigencia de la autorización”.
Comentario del Autor:
La sentencia examinada recoge un buen análisis del carácter reglado de la autorización en materia de envases y residuos de envases, extrapolable a otros ámbitos autorizatorios en materia ambiental. Este carácter reglado, acto meramente declarativo que no transfiere facultades, impide la imposición de condicionantes no previstos en las normas. Hecho este que, por otro lado, se advierte en numerosas ocasiones en el repertorio jurisprudencial de los Tribunales Superiores de Justicia.
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