Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Ponente: María del Pilar Teso Gamella)
Autora de la nota: Eva Blasco Hedo. Investigadora y responsable del Centro de Formación CIEDA – CIEMAT
Fuente: CENDOJ STS 2337/2010
Temas Clave: Extracción de áridos del cauce del río. Lugares de Importancia Comunitaria y Zonas de Especial Conservación. Informe de la Comunidad Autónoma.
Resumen:
En el supuesto que nos ocupa, el alto Tribunal resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Conderación Hidrográfica del Ebro frente a la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Adminstrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que dió la razón a la Diputación General de Aragón, anulando la resolución dictada por el Presidente de la Confederación de fecha 11 de diciembre de 2002, a través de la cual autorizó la extracción de áridos del cauce del río Matarraña, en el término municipal de Valderrobles (Teruel), ubicada en un lugar de importancia comunitaria (en adelante, LIC)
Los términos del debate se centran en dos cuestiones fundamentales: En primer lugar, se discute si existe vulneración de los artículos 2, apartados j), k) y l), 3.3, 5 y 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que establece las medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestre en territorio español, que se dicta al amparo de lo previsto en el art. 149.1.23 de la CE, en relación, a su vez, con lo previsto en la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992. Y, en segundo lugar, se denuncia la infracción del artículo 83 de la Ley 30/1992 relativa a la naturaleza de los informes.
La Administración estatal recurrente entiende que sólo para el caso de que un terreno haya alcanzado definitivamente la calificación como zona de especial conservación (ZEC) será necesario adoptar las medidas de conservación y protección necesarias, entre las que se encuentra el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma que debería evaluar las repercursiones que un proyecto como el de extracción de áridos pudiera tener en aquel lugar; pero nunca para el caso de que sólo exista una propuesta de inclusión de aquel terreno en la lista de los LIC elaborada por la Comunidad Autónoma, tal como sucede en este supuesto.
En definitiva, se trata de dilucidar si los LIC conllevan las medidas de protección previstas en el RD 1997/1995 desde que se incluyen en la lista propuesta por parte de la respectiva Comunidad Autónoma al Ministerio de Medio Ambiente y posteriormente a la Comisión Europea, o sólo se adoptarán cuando alcancen el estatus de zonas de especial conservación (ZEC), careciendo de dicha protección mientras se sustancia la compleja tramitación del procedimiento de conversión de LIC en ZEC, que al fin y al cabo no son sino una categoría evolucionada de aquéllos.
Con carácter previo, la sentencia examina el marco normativo en que se encuadran los LIC y analiza su naturaleza y régimen jurídico, tomando como punto de partida su definición, para llegar a la conclusión de que los LIC están sujetos a protección desde que se incluyen en aquella propuesta y a lo largo de todas las etapas del procedimiento, tanto por razones preventivas como por sus valores ambientales. Lo contrario, supondría abandonar la protección de estos lugares ante cualquier proyecto o actividad, como pudiera ser la extracción de áridos. Ésto podría degradar los hábitats naturales y resultaría totalmente contradictorio con los valores ambientales que se pretenden preservar, cuya protección no puede esperar a que el procedimiento para la declaración de ZEC esté definitivamente aprobado, que incluso podría retrasarse seis años o más.
Así lo viene declarando el TJCE , que considera que tales medidas de protección son obligatorias respecto a los lugares que se incluyen en las listas de los seleccionados como LIC (S. 13 de enero de 2005), al igual que el art. 6 de la Directiva 92/43/CEE e incluso nuestra propia Ley 42/2007, que establece en su art. 42-2º, que “desde el momento en que se envía al Ministerio de Medio Ambiente la lista de los espacios propuestos éstos pasarán a tener un régimen de protección preventiva”.
Por todo lo anteriomente expuesto, el terreno en el que se autorizaba la extracción de áridos era merecedor de la protección que comportaba el informe de la Comunidad Autónoma, máxime cuando la propia recurrente lo solicitó y lo tuvo en cuenta a la hora de conceder la autorización. Y todo ello de conformidad con la distribución de competencias que establece la CE, en aplicación de los arts. 149.1.23 y 148.1.9, atribuyendo a través de una norma reglamentaria, como es el RD 1997/1999, la facultad de designar los LIC a las CA, si bien es necesario distinguir las competencias para dictar normas básicas en la materia de aquéllas relativas a la gestión en materia de protección del medio ambiente.
Ahora bien, una cosa es que ese informe fuera preceptivo y otra que fuera vinculante, tal y como señala la Sentencia de instancia y la propia Comunidad Autónoma de Aragón. De conformidad con el art. 83 de la Ley 30/1992, el alto Tribunal entiende que tales “informes serán facultativos y no vinculantes” porque no existe una disposición expresa ni legal ni reglamentaria de la cual se pueda deducir sin ningún género de duda lo contrario, ni tan siquiera del art. 7.2 de la Ley 4/1989. Es más, la Confederación Hidrográfica del Ebro no tiene por qué asumir el contenido del informe (en este caso, negativo) de la Comunidad Autónoma al resolver el procedimiento porque supondría una vulneración de la distribución de competencias a la que anteriormente se ha aludido.
En tal sentido, el alto Tribunal estima el recurso de casación porque considera que la autorización concedida somete a un control estricto la actividad de extracción de áridos y la subordina a específicas prohibiciones, restricciones, cautelas y medidas de vigilancia, que incluso provienen del informe emitido por la Dirección General del Medio Natural de la Diputación General de Aragón y de los informes de la Guardería Fluvial, o del Servicio de control de Dominio Público Hidraúlico. Por lo que en definitiva, el LIC está suficientemente protegido.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Los lugares de importancia comunitaria gozan de especial protección, con carácter anticipado y provisional, desde su inclusión en la lista proponente, antes de alcanzar, por tanto, el status de zona especial de conservación. Además, no se compadece el alegato esgrimido sobre la innecesariedad del informe, cuando la propia Confederación autora del acto impugnado en la instancia lo solicitó y lo tuvo en cuenta antes de autorizar la actividad de extracción de áridos en la zona.
(…) La elaboración de las listas por las Comunidades Autónomas no es algo inocuo, algo que no produzca efectos jurídicos y materiales; no es una mera propuesta neutra, sino un acto administrativo que habilita y obliga a la propia Comunidad Autónoma a adoptar “medidas de protección adecuadas” para los lugares incluidos; se trata de una acto que, siendo una propuesta, pone una condición necesaria y suficiente para crear en la Comunidad Autónoma la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas, las cuales pueden quizá afectar a ciertos contenidos del derecho de los propietarios de los terrenos incluidos, razón por la cual la elaboración de las listas puede ser impugnada por los interesados al tener un contenido que excede de la pura ordenación o impulso del procedimiento (…)”
