Sentencia de la 2ª Sala del Tribunal Constitucional de Portugal nº 84/2017, de 7 de abril de 2017 (Ponente: Fernando Ventura)
Autora: Amparo Sereno. Profesora de Derecho Ambiental de la Universidad Autónoma de Lisboa (UAL)
Fuente: “Diário da República, 2.ª série — N.º 70 — 7 de abril de 2017”
Temas Clave: expropiación, “Red Agrícola Nacional” (RAN), “Red Ecológica Nacional” (REN)
Resumen:
Mediante esta Sentencia, el Tribunal Constitucional (TC) portugués declara la constitucionalidad de los artículos 25º, n.º 2, 26º, n.º 12, y 27º del Código de las Expropiaciones, aprobado por la Ley n.º 168/99, de 18 de septiembre. Según el TC, el valor de la indemnización debida por la expropiación de terreno integrado en la “Red Agrícola Nacional” (RAN) y en la “Red Ecológica Nacional” (REN), con idoneidad para edificar (de acuerdo con los requisitos de n.º 2 del artículo 25º), debe ser calculado en conformidad con los criterios definidos en el artículo 27º, y no según el criterio previsto en el n.º 12 del artículo 26.º, todos ellos del referido Código. Por consiguiente, los referidos preceptos no violan el principio de justa indemnización por la expropiación, específicamente en lo que se refiere al principio de igualdad (artículos 13º y 62º, n.º 2, de la Constitución y 23º del Código de las Expropiaciones) ni en relación a otros principios constitucionales, por lo que el recurso debe ser considerado improcedente.
En este caso concreto la propiedad expropiada es una parcela situada en la conexión entre dos carreteras situadas cerca de Oporto (“VL 2- Ligação para Sul da Marginal entre Afurada e Vale de S. Paio”). Inicialmente la indemnización a pagar al expropiado había sido establecida mediante decisión arbitral en un valor de €144.963,00. Esta decisión fue recurrida por la expropiante ante el Tribunal de la comarca (“Tribunal Judicial de Vila Nova de Gaia”) que fijó la indemnización en €18.179. A su vez, esta sentencia fue recurrida por el expropiado ante el “Tribunal da Relação do Porto” y más tarde, ante el Tribunal Supremo. Los referidos tribunales consideraron el recurso improcedente. De modo que la expropiada decidió dirigirse al TC, alegando que habían sido violados los principios constitucionales antes mencionados.
Hay que referir aquí que la RAN y la REN son dos regímenes jurídicos creados por la Ley de Bases del Ambiente (LBA) de 1987 (revocada por la LBA 19/2014, de 14 de abril) a fin de proteger determinadas áreas con interés agrícola o ecológico y que por consiguiente muchas de las referidas áreas RAN y REN fueron así clasificadas antes de la transposición al derecho portugués de la Directiva Aves y de la Directiva Habitats. Actualmente algunas de las zonas del país incluidas en la REN coinciden con la Red Natura creada por la Directiva Habitats, pero otras no.
La legislación sobre Reserva Agrícola Nacional (RAN) fue desarrollada por el “Decreto-Lei” n.º 198/89, de 14 de julio (vigente en la fecha de declaración de utilidad pública de la parcela expropiada en este caso concreto) actualmente, “Decreto-Lei” n.º 73/2009, de 31 de Marzo. Lo mismo sucedió con la legislación sobre Reserva Ecológica Nacional (REN) que desarrollada por el “Decreto-Lei” n.º 93/90, de 19 de marzo, (vigente en el momento de clasificación de la parcela en cuestión), fue después substituido por el “Decreto-Lei” n.º 166/2008, de 22 de Agosto, que es el que actualmente vigora.
En este caso en concreto, la parcela expropiada se encontraba parcialmente situada en zona clasificada como RAN y REN, al abrigo de la legislación previamente referida. Así, aunque objetivamente reuniese los requisitos exigidos en el n.º 2 del artigo 25.º del Código de las Expropiaciones para ser calificada como “suelo apto para construcción” y aunque hubiese sido adquirida por los expropiados antes de su clasificación como zona integrada en RAN y REN, el TC concluye que el valor de la indemnización debe ser calculado de acuerdo con los criterios definidos en el artículo 27º del Código de las Expropiaciones – o sea, como “suelos para otras finalidades” –, y no de acuerdo con el criterio definido en el n.º 12 de artigo 26.º del mismo Código –es decir, como “suelo apto para construcción” –, como pretendían los recurrentes.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) A Constituição, no n.º 2 do artigo 62.º, determina que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada mediante o pagamento de justa indemnização. Embora o legislador constitucional não tenha estipulado um concreto critério indemnizatório, delegando essa tarefa no legislador ordinário, a exigência de que obedeça a um princípio de justiça impõe que os critérios definidos por lei respeitem, na sua formulação e concretização, os princípios materiais do Estado de direito democrático, designadamente, os princípios da igualdade e da proporcionalidade. Assim o tem sublinhado este Tribunal, na vasta jurisprudência produzida sobre o conceito, consolidando orientação de que a justa indemnização deve atingir valor adequado a ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores A Constituição, no n.º 2 do artigo 62.º, determina que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada mediante o pagamento de justa indemnização. Embora o legislador constitucional não tenha estipulado um concreto critério indemnizatório, delegando essa tarefa no legislador ordinário, a exigência de que obedeça a um princípio de justiça impõe que os critérios definidos por lei respeitem, na sua formulação e concretização, os princípios materiais do Estado de direito democrático, designadamente, os princípios da igualdade e da proporcionalidade. Assim o tem sublinhado este Tribunal, na vasta jurisprudência produzida sobre o conceito, consolidando orientação de que a justa indemnização deve atingir valor adequado a ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores 6. A Constituição, no n.º 2 do artigo 62.º, determina que a expropriação por utilidade pública só pode ser efetuada mediante o pagamento de justa indemnização. Embora o legislador constitucional não tenha estipulado um concreto critério indemnizatório, delegando essa tarefa no legislador ordinário, a exigência de que obedeça a um princípio de justiça impõe que os critérios definidos por lei respeitem, na sua formulação e concretização, os princípios materiais do Estado de direito democrático, designadamente, os princípios da igualdade e da proporcionalidade. Assim o tem sublinhado este Tribunal, na vasta jurisprudência produzida sobre o conceito, consolidando orientação de que a justa indemnização deve atingir valor adequado a ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo princípio da equivalência de valores…(STC 87/2017, FJ 6) (…)”
“(…) Entende o recorrente que a norma sindicada viola os princípios da igualdade e da justa indemnização, sustentando, em síntese, que decorre da inaplicabilidade dos critérios de avaliação fixados no n.º 12 do artigo 26.º do CE a terrenos inseridos na RAN e/ou REN, reunidos que estejam os requisitos definidos no n.º 2 do artigo 25.º, com a consequente fixação de indemnização inferior, por via dos critérios contidos no artigo 27.º. Na sua ótica, tal interpretação normativa comporta “o apuramento de um valor de indemnização que nunca se aproximará do valor real de mercado, que ignora e não valoriza as expectativas fundiárias reais, próximas e futuras do expropriado, (…) tratando de forma igual casos expropriativos desiguais (vertente interna) e potenciando a desigualdade perante os encargos públicos entre expropriados e não expropriados”, por tornar “irrelevante que a parcela expropriada se situe ou não em aglomerado urbano, possua ou não características indicadores de potencialidade de urbanização/construção e seja servida da maioria das infra-estruturas urbanas ou (…) irrelevante saber o valor que o mercado, os agentes de mercado darão pelas parcelas contíguas, não expropriadas, com as mesmas características”.
Esta conclusão não pode ser aceite.
Na verdade, o apelo ao valor de mercado comporta a ficção da transação imediata do bem expropriado, procurando determinar um equivalente pecuniário que atenda às utilidades que ele proporciona ou está apto a proporcionar no momento da expropriação, com primazia, tratando-se de parcela de terreno, para a potencialidade edificativa. Ora, a integração em REN e/ou RAN, não pode ser configurada como um mero obstáculo conjuntural e contingente, indiferente como fator de determinação do que seria o valor de uma transação no mercado fundiário: conforme se referiu o Acórdão n.º 641/2013, “a limitação de construção, decorrente da integração do terreno na RAN, influi necessária e decisivamente no valor venal dos terrenos afetados, retirando-lhe mesmo o principal fator de valorização”. Desse modo, não pode ser dada como certa a inidoneidade do critério normativo em questão para assegurar a justa indemnização devida, do mesmo jeito que, como se diz no Acórdão n.º 599/2015, não é possível afirmar, sem mais, que cálculo do valor do terreno inserido em RAN através dos critérios referenciais contidos no artigo 27.º do CE fique aquém do valor de mercado, dando lugar a um défice indemnizatório lesivo do princípio constitucional da justa indemnização, tanto mais que, como se verá de seguida, o regime indemnizatório pela expropriação comporta mecanismos corretores (STC 87/2017, FJ 11 ) (…)”
“(…) E assim, não se revelando que a norma fiscalizada viole o princípio da justa indemnização pela expropriação, designadamente na vertente da igualdade perante os encargos públicos, nem qualquer outro parâmetro constitucional, deve o recurso ser julgado improcedente. (STC 87/2017, FJ 14 ) (…)”
Comentario de la Autora:
Esta STC sigue las directrices marcadas por los anteriores precedentes jurisprudenciales sentados por el TC portugués en materia de expropiación por utilidad pública de terrenos situados en RAN o REN.
Una vez más y de modo muy claro, el TC portugués reafirma que los terrenos situados en zonas así calificadas, incluso reuniendo los requisitos para ser considerados como aptos para edificación, no pueden ser indemnizados de acuerdo con este criterio, una vez que desde el momento en que son clasificados como RAN o REN pasan a ser destinados a otros fines. O sea, el apelo al valor de mercado por parte de los expropiados constituye en realidad una ficción, ya que el bien de su propiedad no se puede alienar a un tercero que pretenda construir, pues eso requeriría la previa desclasificación del terreno, lo que en realidad no sucede. Es decir, no se verifica un desclasificación del terreno en RAN o REN para poder edificar, sino que el mismo es expropiado con fundamento en una utilidad pública superior a la de servir como parte de la RAN o de la REN. En este caso concreto se trata de la construcción de una carretera, pero podríamos encontrar ejemplos en que la expropiación tuviese una finalidad diferente a la de la edificación. Así, no se puede concluir que en el caso en análisis haya un déficit indemnizatorio lesivo del derecho constitucional a una indemnización justa.
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