Sentencia de Daño Ambiental del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, de 24 de agosto de 2016 [1]
Autores: Pilar Moraga Sariego, Investigadora del Centro de Derecho Ambiental y Catalina Uribarri Jaramillo, Ayudante de Investigación del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: ROL: D-014-2014
Temas Clave: Daño Ambiental, Relaves, Responsabilidad del Estado, Causalidad, Fuerza Mayor, Terremoto
Resumen:
El Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, en su sentencia de fecha 24 de agosto de 2016, acogió la demanda por daño ambiental, interpuesta por J y B Limitada, en contra del Servicio Nacional de Geología y Minería (“SERNAGEOMIN”) y la Sociedad Contractual Minera Tambillos, condenando a Minera Tambillos a reparar el medio ambiente dañado por medio de la implementación de un Programa de Reparación Ambiental. El Tribunal sostiene la existencia de un daño ambiental provocado por el colapso del tranque de relaves “Las Palmas” abandonado por la referida minera, a causa del terremoto ocurrido en Chile el 27 de febrero del año 2010. Concretamente, con ocasión del terremoto colapsaron 200.000 m3 de relaves, traducido en un 90% de la capacidad del tranque, esparciéndose a una distancia de 350 metros su contenido de residuo peligroso. Adicionalmente, como consecuencia inmediata del colapso murieron cuatro personas sepultadas bajo cuatro metros de residuos, se bloqueó un camino público y se bloquearon los cauces de los esteros “Las Palmas” y “Los Ladrones”.
Esta es la octava sentencia de daño ambiental dictada por los Tribunales Ambientales de Chile [2], desde la entrada en funcionamiento de éstos, siendo el 4 de marzo de 2013 la fecha de entrada en funcionamiento del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, a cargo de la zona central del país, y el 9 de diciembre de 2013 la fecha del Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia, a cargo de toda la zona sur del país [3].
En esta sentencia, el Tribunal determinó que hubo daño ambiental al configurar uno a uno los requisitos de esta responsabilidad, acorde con lo exigido por el ordenamiento jurídico chileno.
Luego del colapso, el SERNAGEOMIN, realizó visitas de inspección y ordenó medidas destinadas a contener la contingencia, al igual que la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región del Maule, (“SEREMI de Salud”), en relación al carácter de residuo peligroso del contenido derramado. Ante las medidas ordenadas, la respuesta de la empresa fue casi nula, por lo que se determinó que sería el Estado de Chile, a través de sus distintos órganos competentes, quien asumiría la tarea de desarrollar un plan de emergencia para hacer frente a la situación.
En cuanto al razonamiento desarrollado a lo largo de la sentencia, en primer lugar se destaca lo señalado con ocasión de las excepciones interpuestas por los demandados. En cuanto a la excepción de falta de legitimación activa del demandante, se alega que éste no tiene legitimación activa en el procedimiento de la acción de reparación por daño ambiental, al no ser un afectado del supuesto daño, toda vez que esta acción no es una de carácter popular, y en ese sentido, al recaer los daños sobre bienes nacionales de uso público, específicamente un camino público y dos esteros, no ha sufrido el demandante el daño de forma directa y personal. El Tribunal señala que para efectos de ejercer esta acción, el dominio sobre los bienes no es un criterio recogido por la ley, y que, además, el carácter jurídico de éstos es irrelevante, por cuanto lo que determina la legitimación activa es el criterio de afectación. En este sentido, se remite a su criterio ya asentado del entorno adyacente [4] (sentencias Rol D-2-2013 [5] y D-3-2013 [6]).
Luego, para verificar que en el presente caso se den los elementos para que proceda la responsabilidad ambiental, el Tribunal dilucida la existencia de daño ambiental, para luego proseguir con los otros elementos (a saber, acción u omisión, y causalidad). En este sentido, la ley chilena define el daño ambiental como cualquier “pérdida, disminución, detrimento o menoscabo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes” [7], no obstante, la misma legislación impone el requisito que esta afectación debe ser significativa, sin definir lo que se entiende por ello.
Sobre la afectación, el Tribunal va diferenciando por cada componente ambiental que pudo ser afectado por la situación, y respecto al componente suelo determina, en base a la prueba presentada, apreciada conforme a las reglas de la sana crítica, que hubo afectación de carácter permanente en 50 hectáreas. Concretamente, en cuanto a la significancia de este daño, el Tribunal se basó en el grado de toxicidad del contenido del relave y su potencialidad de lixiviación, y en segundo término, considero la alta probabilidad de que el daño siga extendiéndose ya que no se cumplen las condiciones necesarias para la eliminación o tratamiento definitivo de los residuos, conforme lo exige la normativa aplicable (DS. N° 148/2003, que Establece Reglamento Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligros). En virtud de lo anterior, mientras el contenido del relave derramado no sea correctamente dispuesto de acuerdo a la normativa, hay antecedentes suficientes para asegurar que los efectos del derrame se continuarán expandiendo en el tiempo. Finalmente, considera la dimensión temporal de la afectación y su reversibilidad, señalando al respecto que es éste es de carácter permanente, y que a la fecha se ha mantenido por 6 años.
Por el contrario, el Tribunal descarta la afectación a la flora y al paisaje, y a las aguas superficiales y subterráneas, por cuanto no se dio una afectación significativa o bien ésta no se acreditó. No obstante, señala que las medidas de reparación deben, para ser efectivas, considerar las interrelaciones sistémicas con los demás componentes ambientales, ello por cuanto el daño al medio ambiente puede ser en uno o más de sus componentes.
En cuanto a la acción u omisión culposa como elemento de la responsabilidad, se señala que la minera incumplió su Plan de Cierre y Abandono, el Reglamento Sanitario sobre Manejo de Residuos Peligrosos, y el Reglamento de Seguridad Minera, entre otros, por lo que su conducta fue en contravención a la normativa. De esta forma, hace aplicable la presunción de responsabilidad por daño ambiental establecida en la legislación chilena, en el artículo 52 de la Ley Nº 19.300 [8] de Bases Generales del Medio Ambiente. Además, indica que la permanencia en el tiempo de los residuos tóxicos sin tratamiento definitivo es lo que determina las acciones u omisiones, es decir, determinadas en cuanto a su permanencia en el tiempo. Por su parte, en cuanto a la acción u omisión del SERNAGEOMIN, el Tribunal indica que se requiere un incumplimiento negligente a los deberes de fiscalización y sanción, lo que se traduce en falta de servicio, que es una de las hipótesis de la Responsabilidad del Estado en el ordenamiento jurídico chileno. En este caso particular, se determinó que el servicio dictó medidas, realizó visitas inspectivas e impuso sanciones, por lo que cumplió con su deber.
Finalmente, en cuanto a la casualidad, y relacionado con el terremoto que produjo el colapso del tranque de relaves, se dice que el caso fortuito o fuerza mayor no desvirtúa las omisiones culposas de la empresa, en cuanto tenía acciones concretas comprometidas y que estas acciones están vinculadas causalmente con el daño. Por lo anterior, el daño no tiene como única causa el hecho de la naturaleza ocurrido, que obviamente no es imputable a la empresa, sino que concurre en conjunto con la culpa de Minera Tambillos, en cuanto omitió acciones a las que estaba obligada.
Destacamos los siguientes extractos:
- Sobre la significancia de la afectación al medio ambiente:
Considerando Sexagésimo séptimo: “Que, en relación directa con los dos criterios precedentes, se debe considerar, además, la dimensión temporal de la afectación y su reversibilidad. En el primer caso, se encuentra acreditado, conforme a la prueba analizada en este capítulo de daño, que la afectación a los atributos agrícolas y habitacionales del componente suelo es de carácter permanente, habiéndose extendido ya por más de seis años, y la que se mantendrá mientras no se tomen las medidas definitivas en relación a los relaves derramados. En cuanto a la reversibilidad, se debe considerar la capacidad y tiempo de regeneración, por sí mismo, del componente afectado. A la luz de las características de la afectación, hay antecedentes que permiten determinar que esta no se regeneraría en un horizonte de tiempo relevante para la escala humana, de no mediar medidas de reparación atingentes”. (Énfasis añadido).
Centésimo tercero: “(…) el daño ambiental se configura debido a la permanencia a través del tiempo de los residuos tóxicos derramados, sin un tratamiento definitivo conforme a sus especiales características de toxicidad, de hecho, dicha calidad le fue reconocida con posterioridad al colapso del tranque. Es justamente la permanencia sin un tratamiento definitivo de estos residuos peligrosos, lo que permite darle contenido a los criterios de significancia, sin lo cual, la afectación al componente suelo no habría tenido el carácter de significativa y, por ende, no se podría haber declarado la existencia de daño ambiental”. (Énfasis añadido).
- Sobre la extensión de la reparación al medio ambiente:
Nonagésimo cuarto. “Que, en definitiva, y como conclusión general de este acápite de daño, el Tribunal considera que se acreditó daño ambiental al componente suelo, no así en los demás elementos del medio ambiente que fueron alegados por la demandante. Con todo, cabe hacer presente que el análisis realizado de cada uno de los componentes del medio ambiente a los que se alude en la demanda, responden a la necesidad de llevar a cabo un examen ordenado y sistemático de cada uno de los factores ambientales que, en su conjunto, y en forma interrelacionada, constituyen el medio ambiente. Atendido a lo anterior, dado que el daño a uno cualesquiera de los componentes del medio ambiente, generará -por regla general- efectos sobre los otros componentes ambientales con los cuales mantiene una indisoluble relación, las medidas de reparación, incluso si se refieren a uno solo de dichos componentes, para ser efectivas en su integralidad, deberán considerar en distintos grados, atendido el caso concreto, las interrelaciones sistémicas con los demás”. (Énfasis añadido).
- Sobre la fuerza mayor y el terremoto ocurrido:
Centésimo cuadragésimo séptimo. “Que, como se puede establecer, entonces, el daño cuya reparación se solicita, no tiene por única causa basal el caso fortuito o fuerza mayor alegado ~terremoto del 27 de febrero de 2010~, sino la omisión culposa de la demandada SCM Tambillos, al no ejecutar las medidas de limpieza a las que se encontraba legalmente obligada, en particular, la depositacion final de los residuos peligrosos. En otras palabras, se trata de un caso fortuito o fuerza mayor que concurre con la culpa del demandado en la producción del daño. En este contexto, como ha señalado la doctrina, debe analizarse el efecto de un pretendido caso fortuito o fuerza mayor cuando éste es una de las causas del daño, más no la única (…)”.
- Sobre el nexo causal:
Centésimo quincuagésimo quinto. “Que, teniendo presente que i) el daño ambiental acreditado en autos tiene como causa directa o necesaria la permanencia del derrame de relaves por más de 6 años, sin que éstos tengan una solución definitiva; ii) que la normativa infringida es apta o idónea para evitar que se produzca el daño ambiental acreditado en autos, por cuanto, su infracción se ha traducido en omitir la ejecución de aquellas obras y actividades destinadas justamente a eliminar a través de un sistema de disposición final los residuos tóxicos derramados; y iii) que el cumplimiento de la normativa relacionada a la disposición final de los relaves, se aplica al generador de los residuos, con independencia de los motivos por los cuales el relave se derramó, este Tribunal concluye, por aplicación del artículo 52 de la Ley N° 19.300, que la infracción a la normativa contenida en el D.S. 148/2003, es la causante del daño ambiental acreditado en autos”.
Comentario de las Autoras:
Es interesante el nivel argumentativo que utiliza la sentencia en cuanto a la acción u omisión por parte de la Administración, que como claramente indica, analizando la configuración de la hipótesis de Responsabilidad del Estado de falta de servicio. No es común que la jurisdicción ambiental chilena, es decir, nuestros Tribunales Ambientales, se refieran a estos asuntos ya que de una parte, como se mencionó anteriormente, esta judicatura ambiental es relativamente nueva, y de otra parte, la institucionalidad chilena no ha ofrecido las mejores condiciones para que se desarrolle adecuadamente este tema. Lo anterior, ya que en Chile no existen Tribunales avocados únicamente a asuntos contenciosos administrativos, pese a lo ofrecido por la entonces Constitución Política de la República de 1925, en su artículo 87, los que nunca se llegaron a implementar. En consecuencia, la responsabilidad del Estado ha sido un tema conocido por los tribunales ordinarios de justicia quienes en ocasiones han aplicado las normas del Código Civil chileno.
En cuanto al nexo causal, la sentencia extiende la presunción del artículo 52 de la Ley Nª 19.300 sobre éste, ya que estima que si se infringió una disposición cuya finalidad es proteger al medio amiente, produciéndose los efectos que justamente se buscaban evitar, es razonable que se presuma legalmente al infractor como causante del daño. Es decir, el criterio determinante es que el daño quede comprendido en el ámbito de protección de la norma infringida.
Por otra parte, se destaca el énfasis de la sentencia en el ámbito que debe cubrir la reparación del medio ambiente. Si bien luego de analizada la prueba, y valorada conforme las reglas de la sana crítica –prueba que incluyó la inspección personal del tribunal- se concluyó que solo hubo afectación al componente suelo, el tribunal extiende la obligación de reparación a todo el medio ambiente, señalando que para que la reparación sea íntegra, debe considerar las relaciones sistémicas de los distintos componentes ambientales, afectados significativamente o no.
Finalmente, en causalidad, no se desarrolla una doctrina en torno a la fuerza mayor que importa la ocurrencia de un terremoto, particularmente en Chile, como país sísmico por antonomasia, siendo, en opinión de los demandantes, una circunstancia previsible dadas las condiciones geográficas y geofísicas. No obstante, en este punto el Tribunal adopta la teoría de la causa múltiple, centrando su análisis en que el terremoto que ocasionó el colapso no fue la única causa del daño, sino que se vio acompañado de la negligencia de la empresa en el cumplimiento de sus obligaciones ambientales, operando, en consecuencia ambas causas como precursoras del daño ambiental producido.
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[1] Se agradece al Centro de la Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR)2, proyecto Fondap 1511009.
[2] Del Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia: Sentencia causa ROL D-5-2015, caratulada “Jaque Blu, Juan Carlos y Otro con Inmobiliaria Quilamapu Ltda. y Otro”, de 30 de mayo de 2015; ROL D-3-2014, caratulada
“I. Municipalidad de Río Negro con Seimura Carrasco Valdeavellano”, de 21 de junio de 2016; y ROL D-13-2015, caratulada “Justo Miranda Vera y otro con Ilustre Municipalidad de Puerto Natales”, de 8 de julio de 2016.
Del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago: Sentencia causa ROL D-14-2014, caratulada “Inversiones J y B Limitada en contra de la Sociedad Contractual Minera Tambillos y otro”, de 24 de agosto de 2016; ROL D-3-2013, caratulada “Álvaro Toro Vega contra el Ministerio del Medio Ambiente”, de 10 de abril de 2015; Rol D-2-2013, caratulada “ubén Cruz Pérez y otros contra Compañía Minera Nevada SpA”, de 20 de marzo de 2015; ROL D-9-2014, caratulada “Agrícola Huertos de Catemu S.A. y otros contra Compañía Minera Catemu Ltda. y otros”, de 26 de enero de 2015; y ROL D-6-2013, caratulada “Estado de Chile contra Servicios Generales Larenas Ltda”, de 29 de noviembre de 2014.
[3] A la fecha se encuentra pendiente la entrada en funcionamiento del Primer Tribunal Ambiental que estará a cargo de la jurisdicción de la zona norte del país.
[4] “Deberá existir un cierto grado de vinculación entre la persona natural o jurídica, que sin tener un interés patrimonial, considera que el daño al medio ambiente le afecta, cuestión que se explica a través de la tesis del entorno adyacente. En consecuencia, no será una acción porque no corresponde a cualquiera del pueblo, sino que es una acción con legitimados activos amplios, ya que el directamente afectado por el daño ambiental no es el que sufre el menoscabo en su patrimonio, sino el que sufre la pérdida o deterioro de ese medio ambiente que le circunda, en fin, que le es adyacente”. BERMÚDEZ, Jorge. “Fundamentos de Derecho Ambiental”. Ediciones Universitarias de Valparaíso. Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 2da Edición, Año 2015. P. 415.
[5] http://consultas.tribunalambiental.cl/ambiental_portal/Web/Portal/LEX_POR_ExpedienteCausa.aspx?q=qwwvEXYDPdGeq/+h7eqnh15KH8Rs2W4wX32TOAM2fk205i69M2iV+pc7IgnhuRab8NwPMXJY06f6Ob0E0wNpvWHutcXvHy9s83b+pToP+CI=
[6] http://consultas.tribunalambiental.cl/ambiental_portal/Web/Portal/LEX_POR_ExpedienteCausa.aspx?q=qwwvEXYDPdGeq/+h7eqnhz7m8NmvBhUgwXWV0tAlOdPfWsU1b6ogZQEh9e+clM4pPmFLxgrASKSsNiUjTe9cVTyylwmDreBD9XNYTu30jyA=
[7] Artículo 2 letra e), Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
[8] Artículo 52.- Se presume legalmente la responsabilidad del autor del daño ambiental, si existe infracción a las normas de calidad ambiental, a las normas de emisiones, a los planes de prevención o de descontaminación, a las regulaciones especiales para los casos de emergencia ambiental o a las normas sobre protección, preservación o conservación ambientales, establecidas en la presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias.
Con todo, sólo habrá lugar a la indemnización, en este evento, si se acreditare relación de causa a efecto entre la infracción y el daño producido.
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