Sentencia del Segundo Tribunal Ambiental (Chile), causa R 35-2014
Autora: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental y Sabiñe Susaeta, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: Sentencia de la causa R 35-2014, del Segundo Tribunal Ambiental
Temas Clave: Silencio administrativo, participación ciudadana en materia ambiental, fraccionamiento de proyectos
Resumen:
Con fecha 02 de junio de 2014, terceros al proyecto EFE, sometido a evaluación de impacto ambiental, presentan reclamación del artículo 17 n°6 de la Ley 20.600[1], ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago. Fundamenta tal reclamación el hecho de no haberse considerado debidamente las observaciones efectuadas por la comunidad durante el periodo de participación ciudadana (PAC) realizada durante el proceso de evaluación de impacto ambiental. Tales observaciones decían relación con los impactos acústicos y los pasos vehiculares y peatonales previstos en el proyecto.
Paralelamente se presentan dos reclamaciones del artículo 17 n°8 de la Ley 20.600[2], una de las cuales es declarada inadmisible por extemporánea y la otra rechazada.
El proyecto aludido lo ejecuta la empresa pública EFE y contempla los siguientes subproyectos: 1. Rancagua Express, 2. Seguridad y Confinamiento; 3. Renovación Material Rodante y 4. Mejoramiento Integral Infraestructura Ferroviaria. Cabe recordar que con posterioridad a la sentencia comentada, la Superintendencia del Medio Ambiente sancionó a la empresa por fraccionamiento del proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental.
Es necesario destacar, que previa a la instancia judicial, los terceros presentaron reclamación administrativa ante la autoridad ambiental (el Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEA)), respecto de la cual no hubo un pronunciamiento formal de parte de la administración. Así, pasado el plazo en el cual ésta debía pronunciarse, los terceros al proyecto presentan la reclamación ante la jurisdicción especializada, en virtud del silencio administrativo regulado en el artículo 65[3] y 66[4] de la ley 19.880, del cual se deduce el rechazo de la reclamación administrativa.
Durante el juicio, el Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental (SEA), señala que no puede considerarse que hubo silencio administrativo, pues éste no fue certificado por la autoridad, de lo cual se concluye, a su juicio, la falta de legitimación activa de los terceros reclamantes, para acudir ante el Tribunal Ambiental de Santiago. Sin embargo, la parte reclamante alega que dicha certificación fue solicitada y que la autoridad no respondió a su requerimiento.
Previo a resolver sobre la admisibilidad de la reclamación del artículo 17 n°6, el sentenciador oficia al Director Ejecutivo del SEA para que se pronuncie sobre la efectividad de la solicitud de certificación por la parte reclamante, que alegó el silencio administrativo. El Director Ejecutivo responde que efectivamente dicha certificación fue solicitada. Con ello el Tribunal Ambiental da por certificado el silencio y declara admisible la reclamación, reconociendo la legitimidad activa de los reclamantes.
La sentencia dictada por el Tribunal Ambiental de Santiago en este caso, resuelve la falta de consideración de las observaciones de los terceros, acoge la reclamación y anula la Resolución de Calificación Ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
Cuadragésimo segundo. Que, a modo de conclusión, en razón de todo lo señalado en las consideraciones precedentes, en cuanto al silencio administrativo negativo, el Tribunal concluye lo siguiente: i) que la inhibición a la que alude el artículo 54 de la Ley N° 19.880, no opera de pleno derecho y que el procedimiento de reclamación PAC fue suspendido trece días después de presentada la solicitud de certificación; ii) que habían transcurrido más de cuatro meses sin que las citadas reclamaciones hubiesen sido resueltas; iii) que sobre la supuesta incompetencia del Tribunal, la decisión ficta se encontraba configurada desde el momento en que se solicitó la certificación y, que en todo caso, la admisibilidad de la reclamación judicial fue resuelta cuando ya se había certificado el silencio negativo; iv) que en cuanto a la titularidad de la certificación y efectos del silencio, aquella fue requerida por una de las personas que presentó la reclamación PAC vinculada a estos autos, teniendo en consecuencia el interés exigido por la ley; v) que, en cuanto a los efectos, no se puede sostener en el caso de autos, la divisibilidad de la decisión ficta, ya que ello implicaría mantener abiertas vías judiciales y administrativas paralelas con las mismas pretensiones y fundamentos, pudiendo generar problemas de dobles pronunciamientos y decisiones contradictorias, lo que infringiría los principios de economía procesal, certeza jurídica y orden consecutivo legal de los recursos; y vi) que, el Oficio Ordinario 141.070 es certificación suficiente, por cuanto cumple con todas las exigencias de la normativa. Por lo anterior, se rechazan las alegaciones del reclamado y el tercero coadyuvante de éste.
Cuadragésimo octavo. Que, es necesario tener presente que la participación ciudadana en materia ambiental ha devenido en todo el mundo en una institución fundamental. En este sentido, la declaración final de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida como “Cumbre de la Tierra”, realizada en Río de Janeiro en junio de 1992, en su Principio 10, contempla el derecho a la información y a la participación ambiental, así como la necesidad de reconocimiento al acceso efectivo de la ciudadanía a los procedimientos judiciales y administrativos en materia ambiental […] Este principio, ha dejado de ser una norma programática, encontrando hoy reconocimiento positivo en la mayoría de los Estados democráticos del mundo, incluso en tratados internacionales como el Convenio sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente, de 1998, conocido como Convención de Aahrus. Si bien el Tratado está abierto a todos los Estados miembros de Naciones Unidas, en la práctica, ha tenido un alcance paneuropeo, pero cabe destacar que, en la actualidad, Chile lidera activamente un proceso de negociación regional para concretar el Principio 10, en un tratado internacional vinculante como la citada Convención.
Quincuagésimo. Que, respecto a los derechos que conlleva la participación ciudadana, el inciso final del artículo 30 bis de la Ley N° 19.300, establece que ella “[…] comprende los derechos de acceder y conocer el expediente físico o electrónico de evaluación, formular observaciones y obtener respuestas fundadas de ella”. Respecto al acceso a la información contenida en el expediente administrativo, ello necesariamente requiere que éste contenga todos y cada uno de los antecedentes de la evaluación del proyecto que servirán de fundamento a las decisiones que la autoridad ambiental adopte durante el proceso de evaluación ambiental. De lo contrario, los derechos que surgen de la participación ciudadana perderían todo valor. Por tanto, la autoridad está limitada a resolver sólo en base a los antecedentes que constan en el expediente respectivo, no pudiendo fundamentar su decisión en otros ajenos al mismo.
Quincuagésimo noveno. Que, de acuerdo a las disposiciones legales citadas, así como a las precisiones contenidas en el mencionado instructivo del SEA, para determinar si las observaciones ciudadanas fueron debidamente consideradas, el análisis se debe extender a todo el procedimiento de evaluación ambiental y no debe quedar circunscrito únicamente a la respuesta que de ella se haga en la RCA respectiva. Tan importante como la respuesta a las observaciones, es el tratamiento que la autoridad les haya dado durante todo el proceso de evaluación antes de dar respuesta formal, donde la autoridad tiene el deber de incorporar a dicha evaluación, con la mayor antelación posible, las observaciones de la ciudadanía, lo que le permitirá adoptar, si corresponde, decisiones oportunas que también constituyen una expresión de una debida consideración de ellas.
Sexagésimo primero. Que, lo señalado precedentemente, es coherente con una interpretación amplia y no meramente formal de lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 29 y el inciso 5° del artículo 30 bis, ambos de la Ley N° 19.300, cuando se refieren a las observaciones que “no hubieren sido debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de calificación ambiental establecida en el artículo 24”. Derivado de lo anterior, el Tribunal entiende por “fundamento”, no sólo los argumentos contenidos específicamente en la RCA que explican o motivan la respuesta a la observación, sino que lo realizado en relación a las observaciones ciudadanas durante todo el proceso de evaluación ambiental, que en rigor, es el fundamento material para la dictación de la respectiva RCA.
Centésimo séptimo. Que, expresado todo lo anterior, el Tribunal concluye que, la información acompañada de manera “complementaria” por el titular, respecto del subproyecto “Seguridad y Confinamiento” es parcial e imprecisa. Una información de estas características, hizo imposible que las observaciones ciudadanas relacionadas con la conectividad fueran debidamente consideradas. Lo anterior, deviene en la falta de motivación de las respuestas contenidas en la RCA, lo que constituye un vicio que sólo puede sanearse por medio de su nulidad, y así se declarará.
Comentario de las autoras:
La sentencia en comento destaca en dos principales aspectos. Se trata del valor y efectos del silencio administrativo por una parte, y de la participación ciudadana, por otra.
En relación al primer tópico esta sentencia sienta un precedente importante al considerar que la administración debe hacerse responsable de sus propios actos y omisiones. A juicio del Tribunal carecería de toda lógica que terceros se vean perjudicados como consecuencia de la inacción del Servicio de Evaluación Ambiental que omite certificar el silencio administrativo, siendo que el artículo 66 de la ley 19.880 exige que proceda “sin más trámite”. En este contexto, la administración no podría pretender negar la existencia de dicho silencio sobre la base de la falta de certificación, que ésta misma debía realizar y tampoco desconocer, sobre esa base, la legitimación activa de terceros.
Respecto del fondo del asunto, el Segundo Tribunal Ambiental es enfático al señalar la relevancia del principio de participación en materia ambiental en el sistema de evaluación de impacto ambiental. Para ello, no solo se apoya en la normativa chilena, sino que -tal como puede observarse en el citado considerando cuadragésimo octavo-, se basa en tratados internacionales suscritos por Chile.
En esta perspectiva el Tribunal sostiene que no basta con implementar un sistema de participación formal sino que ésta debe ser real. Para ello la calidad de la información que contenga el expediente de evaluación es indispensable, la cual debe ser i) completa y precisa; ii) autosuficiente, evitando reenvíos genéricos a la EIA o DIA; iii) clara, tanto en el lenguaje como en la redacción; iv) sistemática, evitando alterar las observaciones presentadas; y por último v) independiente de la opinión del titular que debe ser solo una referencia. A su vez indica que las observaciones deben ser consideradas durante toda la evaluación y no únicamente en la resolución de calificación ambiental, acto administrativo de término que concluye la evaluación de impacto ambiental. Agrega además que las respuestas que entregue la autoridad respecto de tales observaciones, no pueden limitarse a reproducir los dichos del titular o de los servicios que anticipan de la evaluación.
Con ello el Tribunal define el alcance de la reforma legislativa introducida en el año 2010 a la ley 19.300 tendientes a reforzar este principio, elevando los estándares de la participación ciudadana del sistema de evaluación de impacto ambiental.
El no respeto de tales estándares concluyó finalmente en la anulación de la resolución de calificación ambiental (RCA) del proyecto antes individualizado, sentando un precedente jurisprudencial inédito en la materia. Hasta ahora nunca las deficiencias de la participación ciudadana del sistema de evaluación ambiental habían permitido un cuestionamiento sobre la RCA.
[1] “Los Tribunales Ambientales serán competentes para: (…) 6) Conocer de las reclamaciones que interponga cualquier persona natural o jurídica en contra de la determinación del Comité de Ministros o Director Ejecutivo que resuelva el recurso administrativo cuando sus observaciones no hubieren sido consideradas en el procedimiento de evaluación ambiental, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 30 bis de la ley Nº 19.300, en relación con el artículo 20 de la misma ley. Será competente para conocer de esta reclamación el Tribunal Ambiental del lugar en que haya sido evaluado el proyecto por la correspondiente Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, en su caso.”
[2] “Los Tribunales Ambientales serán competentes para: (…) 8) Conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción será de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución”.
[3] “Artículo 65.- Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio, cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la Constitución Política”.
[4] “Artículo 66.- Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que concluyan por aplicación de las disposiciones de los artículos precedentes, tendrán los mismos efectos que aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la Administración, desde la fecha de la certificación respectiva”.
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