Sentencia Corte Suprema “Fundación Jorge Yarur Bascuñán vs Sociedad Urbanizadora Reñaca Concón”, de 5 de junio de 2019
Autor: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Katia Spoerer Rodrik, ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: Sentencia Corte Suprema, Rol ingreso: 10477-2019
Temas clave: Recurso de protección; Ingreso al SEIA; Impacto ambiental; Consulta de pertinencia- componentes ambientales
Resumen:
Con fecha 5 de junio de 2019, la Corte Suprema acogió el recurso de apelación interpuesto por el Movimiento Duna Viva y la Fundación Jorge Yarur Bascuñán (los “recurrentes“) en contra de Sociedad Urbanizadora Reñaca Concón S.A, (la “recurrida”), titular del proyecto de loteo y urbanización contiguo a las calles Bosque de Montemar y Cornisa, en la comuna de Concón, cercano al santuario de la naturaleza denominado “Campo Dunar Punta de Concón” y al área verde que lo rodea (el “Proyecto”), y revocó la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso de 4 de abril de 2019, que había rechazado el recurso de protección interpuesto por los recurrentes.
En primera instancia los recurrentes fundaron el recurso de protección en la afectación del derecho tutelado por el artículo 19 N°8 de la Constitución Política de la República, indicando que la ejecución de dicho Proyecto es una acto ilegal y arbitrario que los privaría del legítimo ejercicio de su derecho a la igualdad ante la ley, a la igual protección de sus derechos y a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, debido a que dicho Proyecto se estaba ejecutando sin ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”). En efecto, para ellos, el Proyecto generaba alguno de los impactos descritos en el artículo 11 de la Ley 19.300. Por lo tanto, solicitaron la inmediata paralización de las obras y el reestablecimiento del imperio del derecho con costas. Cabe destacar que al momento de la presentación del recurso de protección, la construcción del Proyecto estaba avanzada en un 90%.
La Corte de Apelaciones de Valparaíso rechazó el recurso de protección interpuesto, indicando que la ejecución del Proyecto cumplía con toda la normativa ambiental y legal correspondiente, toda vez que la recurrida había presentado una consulta de pertinencia respecto de la necesidad o no de ingresar el proyecto al SEIA, la cual fue contestada por resolución 122-2017 del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso, indicando que el Proyecto no debía ingresar al SEIA al no ser de aquellos proyectos descritos en el artículo 10 letra p), de la Ley N 19300, ya que no se encuentra en el Santuario de la Naturaleza Campo Dunar de la Punta de Concón, ni en un área bajo protección oficial, casos en los que efectivamente sí debería ingresar. En relación a lo anterior, se hace referencia a hechos constatados por la Superintendencia del Medio Ambiente (“SMA”) en una inspección, los cuales indican que dicho Proyecto se encuentra a 73,3 metros del Santuario de la Naturaleza mencionado. Además, la Corte de Apelaciones indicó como argumento que el Proyecto contaba con un permiso de la Dirección de Obras y Urbanizaciones de la Municipalidad de Concón, el cual autoriza a la Recurrida para lotear y urbanizar el sitio ubicado al norte del Campo Dunar Concón.
Finalmente, dicha Corte funda el rechazo del recurso de protección en el hecho de que existía en ese momento, una investigación de la SMA en relación a la posible infracción de “elusión de ingreso al SEIA” por parte de la recurrida, indicando que el recurso de protección no es la vía para suspender la ejecución del Proyecto mientras tanto se resuelve dicha investigación.
Por su parte, la Corte Suprema revocó el fallo de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, indicando que se debe acoger el recurso de protección por las siguientes razones:
(i) Si bien el Proyecto no es de aquellos listados en el art. 10 de la ley 19.300, en su opinión, la letra d) del artículo 11 de la misma Ley 19.300 conjuga una hipótesis más amplia de ingreso al SEIA, ya que establece que deberían ingresar a dicho sistema mediante Estudio de Impacto Ambiental (“EIA”) los proyectos que se desarrollen en o próximos a zonas de protección oficial, y que sean susceptibles de afectación. Así, tras un análisis técnico respecto de la susceptibilidad de afectación del Santuario de la Naturaleza en cuestión, la Corte llega a la conclusión de que el Proyecto debió haber ingresado al SEIA, a través de la letra d) del art. 11 de la Ley 19.300, porque se encuentra emplazado en una zona contigua a un santuario de la naturaleza susceptible de ser afectado por las obras del Proyecto.
(ii) Respecto al pronunciamiento del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso en relación a la consulta de pertinencia presentada por la recurrida, la Corte Suprema determina que dicha herramienta es meramente informativa, y la opinión del SEA en ese contexto, no impide que posteriormente se determine lo contrario a lo indicado por dicha autoridad, ya sea en sede administrativa o judicial.
(iii) Finalmente, la Corte Suprema contradice lo razonado por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, indicando que el hecho de que exista un procedimiento administrativo sancionador seguido por la SMA, no impediría que la primera acoja la acción cautelar, ya que así lo dispone expresamente el art. 20 de la Constitución Política de la República.
Destacamos los siguientes extractos:
Quinto: Que, en cuanto al motivo de ilegalidad denunciado en el recurso, cabe consignar que el artículo 10 literal p) de la Ley Nº 19.300 expresa: “Los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases, que deberán someterse al sistema de evaluación de impacto ambiental, son los siguientes: p) Ejecución de obras, programas o actividades en parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales, reservas de zonas vírgenes, santuarios de la naturaleza, parques marinos, reservas marinas o en cualesquiera otras áreas colocadas bajo protección oficial, en los casos en que la legislación respectiva lo permita”. A su turno, el artículo 11 literal d) de aquella ley prescribe: “Los proyectos o actividades enumerados en el artículo precedente requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los siguientes efectos, características o circunstancias: d) Localización en o próxima a poblaciones, recursos y áreas protegidas, sitios prioritarios para la conservación, humedales protegidos y glaciares, susceptibles de ser afectados, así como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar”.[2]
Sexto: Que, de la interpretación armónica de las dos reglas transcritas en el motivo anterior, es posible afirmar, en abstracto, que toda obra, programa o actividad próxima a un área protegida susceptible de ser afectada por ésta, debe ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a través del instrumento de revisión más intenso contemplado en la legislación vigente, consistente en el Estudio de Impacto Ambiental. En efecto, si bien el artículo 10 literal p) de la Ley Nº 19.300 indica expresamente que la susceptibilidad de causar impacto ambiental se restringe a los proyectos emplazados “en” áreas de protección oficial (entre otras), ciertamente el literal d) del artículo 11 amplía el espectro de aplicabilidad de la norma al abordar una situación específica y especial consistente en la ubicación de obras, programas o actividades ubicadas “en” o “próximas” a áreas protegidas, exigiendo para la imposición de la obligación de ingreso que dichos proyectos puedan afectar, potencialmente, a aquellas zonas.
Décimo: Que siendo aquel pronunciamiento técnico consistente con lo constatado en su inspección por la Superintendencia del Medio Ambiente, cuya acta de inspección ambiental de 8 de febrero de 2019 corroborá la existencia de residuos de construcción y montículos de material acopiado en el terreno colindante, y con las fotografías acompañadas al proceso que da cuenta de trabajos de maquinaria sobre superficie dunar, no puede sino concluirse que el proyecto de urbanización y loteo desarrollado por RECONSA ha debido ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en los términos del artículo 11 literal d) de la Ley Nº 19.300, al encontrarse próximo al Santuario de la Naturaleza “Campo Dunar de la Punta de Concón”, y encontrarse aquella área protegida en condiciones de susceptibilidad de ser afectada por las obras en cuestión debido a los impactos que ellas han generado en el área circundante. De esta manera, al no haberlo hecho así la parte recurrida, aquella omisión deviene en ilegal, resultando lesiva para el derecho de la parte recurrente de vivir en un medio ambiente libre de contaminación, consagrado en el artículo 19 N° 8 de la Carta Fundamental.
Undécimo: Que, para concluir, es pertinente destacar primeramente que, contrariamente a lo desarrollado por los jueces de primer grado, el hecho de existir un procedimiento administrativo por elusión de ingreso del proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en actual tramitación ante la Superintendencia del Medio Ambiente, no impide que esta Corte Suprema cumpla con su deber constitucional de brindar amparo a los afectados por situaciones que satisfagan los requisitos desglosados en el motivo tercero precedente, por así disponerlo expresamente el artículo 20 de la Carta Fundamental cuando establece la procedencia del recurso de protección “sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes”. Por último, y en lo que respecta los efectos de la Resolución Exenta Nº 122/2017 del Servicio de Evaluación Ambiental de Valparaíso, que declaró la “no pertinencia” del ingreso del proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, es deber expresar que aquel trámite –la consulta de pertinencia– a pesar de no poseer consagración legal se ha erigido, en la práctica, como un mecanismo que los particulares pueden utilizar para efectos de obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes imponen a la ejecución de proyectos o al desarrollo de actividades que pretendan realizar y, particularmente, sobre si deben o no ser evaluados en forma previa a su realización. Como se puede apreciar, tratándose de una herramienta meramente informativa estructurada en función de los antecedentes que el proyectista aporta al Servicio, queda de manifiesto que, por un lado, el pronunciamiento que se pueda obtener en sede administrativa no impide que, contrastados aquellos antecedentes con la realidad, el sentido de la decisión varíe y el proyecto se enfrente a la necesidad de ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental a través de los instrumentos que la ley prescribe, sea que ello se decida en sede administrativa o judicial. En concordancia con lo anterior, de la atenta lectura del acto administrativo antes indicado, se aprecia con claridad que el Servicio de Evaluación Ambiental únicamente tuvo en consideración la carta del proyectista y la normativa aplicable al proyecto, dejando expresa constancia, en el punto Nº2 de lo resolutivo, que la decisión se adopta “sobre la base de los antecedentes proporcionados por el señor Juan Soza Donoso, en representación de Sociedad Urbanizadora Reñaca Concón S.A., cuya veracidad es de su exclusiva responsabilidad y en ningún caso lo exime del cumplimiento de la normativa ambiental aplicable al Proyecto, ni de la solicitud y obtención de las autorizaciones sectoriales necesarias para su ejecución. Cabe señalar, además, que el presente pronunciamiento no obsta al ejercicio por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente de su facultad de requerir el ingreso del Proyecto al SEIA en su caso, conforme a lo establecido en su Ley Orgánica si así correspondiera”. De esta manera, acreditado como está que el proyecto, durante su ejecución, evidenció la satisfacción de los presupuestos de hecho que la ley prevé para su ingreso al Sistema de Evaluación a través de un Estudio de Impacto Ambiental, ha de entenderse que la decisión administrativa en estudio no obsta a la decisión que se expresará en lo venidero.
Comentarios de las autoras:
El fallo en comento nos permite afirmar en primer lugar, el destacado rol del recurso de protección del 19 N°8 de la Constitución Política de la República, pese a la creación de una judicatura especializada en materia ambiental, especialmente respecto a casos como éste en los que se impugna el no ingreso al sistema de evaluación de impacto (SEIA) ambiental de un proyecto o actividad.
Luego, vale la pena subrayar el razonamiento del máximo Tribunal a propósito de las tipologías de proyectos que deben ingresar al SEIA, según lo establece el artículo 10 de la Ley 19.300, cuya redacción había sido comprendida hasta ahora, como una primera etapa en el examen de ingreso de un proyecto al SEIA, que de no encontrarse en el listado, considerado taxativo, permitía excluirlo de este procedimiento. Sin embargo, en esta ocasión, la Corte Suprema desarrolló una interpretación sistemática del artículo 10 en relación al 11, lo cual le permitió arribar a una conclusión diferente, según la cual el hecho que el proyecto en cuestión no se asimile a los listados en el artículo 10, no impide afirmar la necesidad de su ingreso en virtud del artículo 11, dado los efectos que éste produce sobre el Santuario de la Naturaleza “Campo Dunar de la Punta de Concón”. Pues si bien el artículo 10 literal p) de la Ley Nº 19.300 indica expresamente que la susceptibilidad de causar impacto ambiental se restringe a los proyectos emplazados “en” áreas de protección oficial, el literal d) del artículo 11 ampliaría la aplicabilidad de dicha disposición, al referirse a la ubicación de obras, programas o actividades ubicadas “en” o “próximas” a áreas protegidas, en cuyo caso sí se impone la obligación de ingreso de los proyectos que afecten dichas zonas.
Así las cosas, el desarrollo argumentativo de la Corte se centra en la cuestión de definir si el proyecto afecta o no al santuario la naturaleza, lo cual realiza a la luz del artículo 8 del Reglamento del SEIA que indica que “a objeto de evaluar si el proyecto o actividad es susceptible de afectar recursos o áreas protegidas (…) se considerará la extensión, magnitud o duración de la intervención de sus partes, obras o acciones, así como de los impactos generados por el proyecto o actividad, teniendo en especial consideración los objetos de protección que se pretenden resguardar”. Sobre ese criterio concluye la afectación y por ende la necesidad de ingresar el proyecto al SEIA.
El segundo aspecto relevante dice relación con la naturaleza de la consulta de pertinencia referida a la pregunta que el titular del proyecto le formula al Servicio de Evaluación Ambiental, en el sentido de definir la necesidad o no de ingresar el proyecto al SEIA. En esta materia la Corte Suprema reafirma una tendencia jurisprudencial que comprende las “consultas de pertinencia” como opiniones informativas de la autoridad (SEA) y un mecanismo para obtener información sobre los requisitos jurídicos o técnicos que imponen las disposiciones al ejercicio de un proyecto o desarrollo de una actividad. En tal contexto no podría considerarse la respuesta obtenida por el titular que consulta, una decisión de la autoridad que descarte definitivamente la necesidad de ingreso al SEIA, que al menos en este caso fue calificada de omisión ilegal lesiva para el derecho a “vivir en un ambiente libre de contaminación, que consagra el artículo 19 n°8 de la Constitución.
Por último, el máximo Tribunal aclara la compatibilidad del ejercicio de la acción cautelar con el procedimiento administrativo de elusión de ingreso del proyecto al SEIA, pues lo contrario impide cumplir con su deber constitucional de brindar amparo a los afectados, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad los tribunales correspondientes, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Fundamental.
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