Sentencia de la Corte Suprema, de 6 de julio de 2017
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental y Javiera Chacón, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: CS Rol N° 45.807-2016, Sentencia de 6 de julio de 2017
Temas clave: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; Participación Ciudadana; Solicitud de invalidación; Sistema especial de recursos en contra de la Resolución de Calificación Ambiental
Resumen:
Don Fernando Maturana Crino interpuso solicitud de invalidación fundada en el artículo 53 de la Ley N° 19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado[2], contra la Resolución Exenta N° 725/2013 que calificó favorablemente el proyecto “Piscicultura Río Calcurrupe”. Tal solicitud fue declarada inadmisible por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, mediante Resolución Exenta N° 1307/2015.
Esta autoridad ambiental negó lugar a la solicitud de invalidación, sosteniendo que, conforme al artículo 53, el plazo con que cuenta la autoridad administrativa para ejercer la potestad invalidatoria es de 2 años desde la notificación del acto. En el caso concreto, la presentación de la solicitud fue realizada un día hábil antes del vencimiento del plazo, lo que a juicio de dicha autoridad, impide el ejercicio de tal potestad dentro del plazo legal. Habría operado, por tanto, la caducidad de la potestad invalidatoria del artículo 53.
De esta Resolución, el señor Maturana interpuso reclamación ante el Segundo Tribunal Ambiental, conforme al artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600, que crea los Tribunales Ambientales[3]. Sostuvo que el plazo para interponer la solicitud de invalidación no es de caducidad, pues si se estimara que el simple vencimiento del término extingue la facultad de invalidación del órgano administrativo, se dejaría al arbitrio de este órgano determinar con cuánta anticipación debe interponerse la solicitud para iniciar un procedimiento de invalidación. Por tanto, comenzado el proceso de invalidación a través de una petición presentada oportunamente, debiese entenderse suspendido el plazo legal señalado.
Esta reclamación fue rechazada por el Segundo Tribunal Ambiental, que estuvo de acuerdo con la autoridad reclamada en señalar que el plazo referido es un término de caducidad y no de prescripción. De esta sentencia, el Reclamante interpuso recurso de casación en el fondo ante la Corte Suprema.
La Corte Suprema, para resolver, realiza una interesante distinción entre la invalidación que se declara de oficio por la administración, y aquella que se declara a petición de parte. El plazo de 2 años sería efectivamente un plazo de caducidad para ejercerse esta facultad por la propia Administración. En el caso de iniciarse a petición de parte, comprender el plazo como de caducidad conllevaría a su juicio, efectos perniciosos, como el de entregar a la discrecionalidad del órgano administrativo la anticipación con que se debe presentar una solicitud de invalidación, para que pueda llevarse a cabo el procedimiento sin que opere la caducidad.
Concluye que la sola presentación de la solicitud de invalidación dentro del plazo de 2 años contados desde la notificación o publicación, gatilla en la Administración la necesidad de realizar el análisis del tiempo que demorará la resolución de tal petición, debiendo ejercer la facultad de ampliar los plazos, contenida en el artículo 26 de la Ley N° 19.880[4]. En el caso concreto, la autoridad ambiental debió haber admitido a trámite la solicitud de invalidación ejerciendo su facultad de ampliación de los plazos para permitir realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado por el administrado.
Destacamos los siguientes extractos:
Considerando 14: “Que, en consecuencia, la sola presentación de la solicitud de invalidación dentro del plazo de 2 años contados desde la notificación o publicación, gatilla en la Administración la necesidad de realizar el análisis del tiempo que demorará la resolución de tal petición. De concluirse que ese lapso excederá el término legal, deberá dictarse una resolución fundada en que éste se amplíe, de manera de darle adecuada resolución, siempre con la limitación del artículo 27 de la Ley N° 19.880 que consagra un término de seis meses como límite para la duración del procedimiento administrativo”.
Considerando 8: “De lo expuesto pueden extraerse dos conclusiones. La primera consiste en que la acción propia del tercero absoluto que desee impugnar la Resolución de Calificación es, a falta de un recurso especial y considerando que la Ley N° 20.600 no la excluye expresamente, la invalidación del artículo 53 de la Ley N° 19.880, facultad que puede ejercerse tanto de oficio como a petición de parte. (…) Sin embargo, el tercero absoluto, como potencial litigante pasivo, goza de un término sustancialmente mayor para su solicitud de invalidación, cual es el de 2 años contados desde la notificación o publicación del acto, según lo estatuye el artículo 53 de la Ley N° 19.880. (…). Lo anterior resulta razonable si se considera que tanto el titular del proyecto como los terceros participantes han tenido la oportunidad, durante el procedimiento administrativo, de interiorizarse del contenido de la Declaración o el Estudio de Impacto Ambiental, sus aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, los permisos sectoriales y, finalmente, las condiciones o exigencias impuestas por la autoridad que lo califica favorablemente, materias que solamente llegan a conocimiento del tercero absoluto una vez que se publica la Resolución de Calificación Ambiental, justificando que se le entregue un plazo mayor para impugnarla”.
Comentarios de las autoras:
Esta sentencia da un giro a la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de invalidación de los actos administrativos en materia ambiental y, en particular, respecto de su tesis de la “invalidación impropia”[5], que permitía distinguir entre aquella del artículo 17 N° 8 de la Ley que crea los Tribunales Ambientales (N° 20.600) y la del artículo 53 de la Ley que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado (N° 19.880).
En esta ocasión, la Corte sostiene que la invalidación a la que se refiere el artículo 17 N°8 de la Ley N° 20.600 coincide con la invalidación administrativa del artículo 53 de la Ley N° 19.880.
La nueva interpretación acarrea consecuencias relevantes, por ejemplo en materia de prescripción, pues según la antigua tesis de la Corte, el plazo para interponer la acción del artículo 17 n°8 era de 30 días, al asimilarlo a los establecidos en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (19.300). Desde ahora, éste se homologa al de la Ley 19.880, de 2 años.
Lo anterior sitúa al tercero ajeno al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en una posición más ventajosa que aquellos que participaron realizando observaciones. Nos referimos particularmente a lo referido al plazo para establecer la acción. En efecto, la Ley N°19.300 prevé una acción especial para reclamar en contra de la resolución que no considera debidamente las observaciones formuladas por terceros en el marco de la participación ciudadana, cuyo conocimiento es de competencia de los Tribunales Ambientales conforme al artículo 17 n°6 de la Ley N°20.600. Esta acción debe ejercerse en un plazo de 30 días, contados desde la notificación de la resolución recurrida, a diferencia de la del art. 17 n°8 del mismo texto legal, que según la nueva interpretación del máximo Tribunal sería de dos años, al asimilar esta acción a la invalidación de la Ley n°19.880.
La Corte Suprema explica que la diferencia de plazos entre las acciones resulta razonable si se considera que tanto el titular del proyecto como los terceros participantes han tenido la oportunidad dentro del procedimiento administrativo de interiorizarse del contenido del proyecto. En cambio, esto solamente llegará a conocimiento del tercero absoluto una vez que se publica la Resolución de Calificación Ambiental.
Tal interpretación abre el horizonte temporal de la impugnación de la Resolución de Calificación Ambiental de los proyectos de inversión, lo cual podría constituir un desincentivo a participar en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental a través de la formulación de observaciones, en la medida que existan acciones que permitan invalidar la Resolución de Calificación Ambiental, en un plazo mucho mayor.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2] Artículo 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
[3] Artículo 17.- Competencia. Los Tribunales Ambientales serán competentes para: 8) Conocer de las reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental. El plazo para la interposición de la acción será de treinta días contado desde la notificación de la respectiva resolución.
[4] Artículo 26. Ampliación de los plazos. La Administración, salvo disposición en contrario, podrá conceder, de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación, deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.
[5] A modo de ejemplo, las siguientes sentencias de la Corte Suprema: Rol N° 23.000-2014, Rol N° 11.512-2015.
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