Sentencia de la Excelentísima Corte Suprema (Tercera Sala), de 16 de marzo de 2017 [1]
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental y Andreína Gutiérrez Nieto, Ayudante de Investigación del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: ROL: SCS N° 55.203/2016
Temas Clave: Acción Constitucional de Protección; Declaración de Impacto Ambiental; Participación Ciudadana; Cargas Ambientales
Resumen:
En un fallo reciente, la Excelentísima Corte Suprema de Chile (“CS”) resuelve acerca de un recurso de apelación deducido por Stipicic y otros (“los recurrentes”), en contra de la sentencia de la I. Corte de Apelaciones de Santiago, que rechazó el recurso de protección interpuesto en contra del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (“SEA”), por la dictación de la Resolución Exenta N° 0183/2016. Esta resolución rechazó los recursos jerárquicos deducidos subsidiariamente en contra de la Resolución Exenta N° 010/2016 de la Dirección Regional del SEA de la región de Magallanes y de la Antártica chilena, que rechazó las solicitudes de apertura del proceso de participación ciudadana de la Declaración de Impacto Ambiental (“DIA”) del proyecto denominado “Incorporación de Tronadura como Método Complementario en la Extracción Mecánica de Material Estéril en Mina Invierno”, del titular Minera Invierno S.A.
En el año 2011, la autoridad ambiental evaluó favorablemente el proyecto denominado “Mina Invierno” que ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”), mediante un Estudio de Impacto Ambiental (“EIA”) y que contó con la participación de la comunidad durante el procedimiento de evaluación, conforme a lo preceptuado en la ley. Luego, durante el año 2015, Minera Invierno S.A., con la finalidad de ampliar el proyecto de explotación del yacimiento de carbón, decide ingresar nuevamente al SEIA, esta vez mediante la presentación de una DIA denominada “Incorporación de Tronadura como Método Complementario en la Extracción Mecánica de Material Estéril en Mina Invierno”.
Los recurrentes aluden la vulneración ilegal de las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y el derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, numerales 2° y 9° del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Ello por cuanto, la Resolución Exenta N° 010/2016 de la Dirección Regional del SEA de la región de Magallanes y de la Antártica chilena, infringe el artículo 30 bis inciso 1° de la Ley N° 19.300 [2] –que señala los presupuestos de procedencia de la participación ciudadana en las DIAs—, fundado en que durante la evaluación ambiental de la DIA del proyecto aludido, se presentaron 19 solicitudes de apertura de procedimiento de participación ciudadana, que fueron rechazadas por la resolución señalada; acto administrativo que fue impugnado por los recurrentes, mediante recurso de reposición y en subsidio recurso jerárquico, no obteniendo con ello, pronunciamiento favorable de la autoridad ambiental.
Asimismo, señalan que se transgreden las disposiciones del artículo 94 incisos 6° y 7° del Reglamento del SEIA [3] –que regula cuándo un proyecto o actividad provoca cargas ambientales—, toda vez que, la autoridad ambiental al rechazar las solicitudes de apertura del procedimiento de participación ciudadana, lo hizo fundada en que un proyecto solo genera cargas ambientales, cuando concurren dos supuestos copulativos, la existencia de beneficios sociales y de externalidades negativas, de tal forma que si no se reúnen ambos requisitos, el proceso de participación no tiene lugar. Para el caso de estudio y a juicio de la aludida, el proyecto no producía beneficios sociales, por consiguiente, las observaciones de la comunidad durante la evaluación ambiental no eran procedentes.
La CS finalmente revoca la sentencia apelada, y en su lugar, acoge la acción de protección, lo cual deja sin efecto la Resolución Exenta N° 0183/2016 del Director Ejecutivo del SEA, y consecuentemente la Resolución de Calificación Ambiental (“RCA”) del proyecto “Incorporación de Tronadura como Método Complementario en la Extracción Mecánica de Material Estéril en Mina Invierno”, acto seguido, ordena retrotraer el proceso de evaluación ambiental de la DIA al momento previo a la RCA, debiendo realizarse previamente el procedimiento de participación ciudadana, de conformidad a lo previsto en la ley.
El tribunal supremo dirime la controversia suscitada, aclarando bajo que supuestos los proyectos o actividades que ingresen al SEIA mediante DIA, pueden ser objeto de participación ciudadana, al respecto señala que debe atenderse a la noción de cargas ambientales, todo ello, según el tenor de lo preceptuado por la Ley N° 19.300 en su artículo 30 bis. En consecuencia, se entenderá que provocan cargas ambientales aquellos proyectos que generando beneficios sociales, produzcan externalidades negativas, como en el caso concreto: emisiones de material particulado, ruidos y vibraciones.
En lo que se refiere a la existencia de beneficios sociales, la ley establece que procederá participación cuando existan beneficios sociales y cargas, lo cual podría llevar a la absurda conclusión, que un proyecto que genera cargas, pero no beneficios, no daría lugar a la a esta institución, tal como lo sostiene el recurrido. Al respecto y pese a que este concepto no está definido legalmente, se sostiene que la mayoría de los proyectos sometidos al SEIA, atendida a su tipología, tienen la característica de generar en mayor o menor medida un beneficio social, con lo cual la Corte rechaza la hipótesis anterior.
En cuanto a las cargas, el artículo 94 inciso 7° enuncia determinadas tipologías de proyectos o actividades que las generan, lo que a juicio de la CS no debe interpretarse como un listado taxativo que limitaría lo dispuesto por el legislador, tal como lo propone el recurrido, lo que a su juicio vendría a limitar el ejercicio de la participación ciudadana, poniendo en entredicho el deber del Estado de facilitar su implementación, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 4° de la Ley N° 19.300 [4].
Destacamos los siguientes extractos:
“Noveno: Que a propósito de la presente controversia y analizando la historia fidedigna del establecimiento de la Ley N°20.417, es importante reproducir lo expuesto por la Ministra del Medio Ambiente, respecto de una indicación del Ejecutivo que incorpora como exigencia de los procesos de participación ciudadana que el proyecto genere cargas ambientales en las comunidades próximas.
Sostuvo que no es de interés organizar un proceso de participación ciudadana para aquellos proyectos que no generan un impacto o una carga negativa a la ciudadanía. Añadiendo que interesa llevar a la participación ciudadana aquellos proyectos que, aunque produzcan beneficios sociales, generen cargas ambientales negativas. Concluye que la mayoría de los proyectos generan cargas ambientales, por lo que la gran mayoría de las Declaraciones de Impacto Ambiental podrán tener acceso a un proceso de participación ciudadana. (Historia de la Ley N°20.417.Tercer Tramite Constitucional, Cámara de Diputados pp.1969).”
“Décimo Cuarto: Que en este escenario y conforme a lo antes expresado, tratándose de un proyecto sometido a una DIA, que versa sobre la forma de extracción de un mineral, es una actividad sometida al SEIA que generará, en mayor o menor medida, un beneficio o utilidad social, suficiente para cumplir con la exigencia del artículo 30 bis de la Ley N°19.300, por lo que debió darse lugar al proceso de participación ciudadana, por cuanto concurren las demás exigencias que ha establecido el legislador”.
“Décimo Sexto: (…) Tal carencia torna ilegal la decisión al faltar y negar efectiva aplicación, como un efectivo ejercicio al principio de participación consagrado en el Derecho Ambiental Chileno, que debía acatar la autoridad por imperativo legal, aspecto que lesiona la garantía de igualdad ante la ley, al no aplicarse las disposiciones contenidas en los artículos 26 y siguientes de la Ley N°19.300, que consagran la participación de la comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental”.
“Décimo Octavo: (…) la acción constitucional de Protección es compatible con el ejercicio de otros derechos y por las vías pertinentes, impone a la jurisdicción emitir decisión respecto del recurso planteado, puesto que en nuestro ordenamiento jurídico ninguna materia está exenta de acción ante los tribunales ordinarios o especiales, según corresponda, pero ello no es obstáculo para requerir de la jurisdicción el amparo de las garantías constitucionales cuando corresponda, como ocurre en el caso de autos (…)”.
Comentario de las Autoras:
Lo resuelto por el máximo tribunal de Chile, tiene relevancia toda vez que marca una tendencia jurisprudencial, que se relaciona con la convivencia de la acción constitucional de protección, de naturaleza cautelar y urgente, y las acciones derivadas de la justicia ordinaria o especializada. Esta última tiene mayor relevancia en materia ambiental, ya que recientemente con la entrada en vigencia de una nueva institucionalidad ambiental para Chile, en particular con la dictación de la Ley N° 20.600/2012 que crea los Tribunales Ambientales, se ha discutido la compatibilidad de ambas acciones, teniendo en cuenta las competencias, de los nuevos tribunales para resolver acerca de las controversias medioambientales.
Lo cierto es, que la sentencia analizada reconoce expresamente la compatibilidad de la acción constitucional de protección, con el ejercicio de otros derechos y las vías contempladas para aquello, señala la importancia para la humanidad de las materias medioambientales, en la esfera nacional e internacional, y cuya protección como garantía constitucional requiere de un pronunciamiento rápido, en asuntos de afectación ilegítima como ocurre en el caso descrito. Sin embargo, lo fallado fue acordado con el voto en contra de la Ministra sra. Sandoval y el abogado integrante sr. Lagos, quiénes fueron de la opinión de confirmar la sentencia apelada y rechazar el recurso de protección deducido, ya que según su parecer, lo solicitado por los recurrentes ha sido la invalidación de una resolución administrativa, por adolecer de un vicio de ilegalidad, pretensión que debió resolverse en sede de la nueva institucionalidad ambiental.
Otro aspecto relevante, dice relación con la alusión al principio de participación, la CS menciona su alcance y pasa revista a la historia fidedigna de la Ley N° 20.417, a propósito de la incorporación de la exigencia de los procesos de participación ciudadana, en la evaluación ambiental de las DIAs y reitera el deber del Estado de garantizar este principio, consagrado expresamente en nuestro Derecho interno.
Finalmente, destaca la interpretación amplia que adopta la CS a propósito de la noción de carga ambiental contemplada en la Ley N° 19.300 y su reglamento. Ello se ve reflejado, por una parte, al mencionar que la mayoría de las actividades o proyectos que se sometan al SEIA, de acuerdo a las tipologías descritas en el artículo 10 de la Ley N° 19.300, producen beneficios sociales; y por la otra, señala que cualquier tipología de proyecto o actividad que no fue expresamente referida en el artículo 94 inciso 7° del Reglamento del SEIA, no debe ser interpretado –conforme al espíritu de la ley—, como un argumento para excluir la procedencia de la participación ciudadana en la evaluación ambiental.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2] Chile. Ley 19.300/1994, de 09 de marzo de 1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Artículo 30 bis, inciso 1°. “Las Direcciones Regionales o el Director Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas. Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Esta solicitud deberá hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 10 días, contado desde la publicación en el Diario Oficial del proyecto sometido a Declaración de Impacto Ambiental de que se trate”.
[3] Chile. Decreto 40/2012, de 30 de octubre de 2012, aprueba Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Artículo 94 incisos 6° y 7°. “Se entenderá que provocan cargas ambientales aquellos proyectos o actividades que generan beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación.
Se considera que generan cargas ambientales los proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras a.1, b), c), d), e), f), j) y o) del artículo 3 de este Reglamento o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías, así como cualquier otro proyecto o actividad cuyo objetivo consista en satisfacer necesidades básicas de la comunidad, tales como proyectos de saneamiento, agua potable, energía, entre otros”.
[4] Chile. Ley 19.300/1994, de 09 de marzo de 1994, sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Artículo 4°. “Es deber del Estado facilitar la participación ciudadana, permitir el acceso a la información ambiental y promover campañas educativas destinadas a la protección del medio ambiente.
Los órganos del Estado, en el ejercicio de sus competencias ambientales y en la aplicación de los a) instrumentos de gestión ambiental, deberán propender la adecuada conservación, desarrollo y fortalecimiento de la identidad, idiomas, instituciones y tradiciones sociales y culturales de los pueblos, comunidades y personas indígenas, de conformidad a lo señalado en la ley y en los convenios internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes”.
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