Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2016 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Eduardo Espin Templado)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili y Subdirectora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: STS 4471/2016 – ECLI:ES:TS:2016:4471
Temas Clave: Evaluación ambiental estratégica; Planes y Programas; Puertos; Plan de utilización de espacios portuarios
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado y la Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección 8ª) de la Audiencia Nacional el 11 de noviembre de 2013, por la que se estimaba en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Centro de Ocio Marín-Morrazo, S.L., contra la Orden FOM/1597/2010, de 4 de junio, por la que se aprobaba la modificación del Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Marín y ría de Pontevedra, la cual fue anulada.
La Administración recurrente articula el recurso de casación mediante cuatro motivos: los tres primeros, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia; y el cuarto, al amparo del apartado 1.c) del mismo precepto, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. En el primer motivo, alega la infracción del artículo 3 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas, así como los artículos 96 y 97 de la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. En base a ello, sostiene que el plan de utilización de espacios portuarios no tiene la consideración de plan o programa y no está incluido en la Ley 9/2006, porque, en su opinión, si bien dicho instrumento recoge determinadas actuaciones a realizar en el puerto, no es el fundamento o acto que acuerda las mismas. El segundo motivo se basa en la infracción de los artículos 3 y 17 de la citada Ley 9/2006, por considerar que las actuaciones recogidas en la Orden ya habían sido objeto de evaluación ambiental específica. En el tercer motivo, se aduce la infracción del artículo 3 de la mencionada Ley 9/2006, en relación con el artículo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que la Sentencia recurrida no había tenido en cuenta que con fecha posterior a la Orden impugnada en la instancia fue aprobada la memoria ambiental del puerto de Marín, con el mismo ámbito territorial y usos portuarios que los definidos en el Plan de utilización de espacios portuarios recurrido originariamente. Por último, en el cuarto se alega la supuesta incongruencia omisiva en que habría incurrido la Sentencia de instancia al no pronunciarse sobre la alegación relativa a que la totalidad de las obras ejecutadas o en ejecución habían sido objeto de evaluación de impacto ambiental de carácter positivo, por lo que en ningún caso el Plan de utilización de espacios portuarios tendría un efecto significativo en el medio ambiente.
La cuestión fundamental que se plantea en este litigo y que debe dilucidar el Tribunal Supremo es si la modificación de un Plan de utilización de espacios portuarios debe someterse o no a evaluación ambiental o, en otros términos, si el plan en sí requiere evaluación ambiental o sólo deben ser evaluadas las actuaciones contempladas en el mismo.
El Tribunal Supremo considera que sí resulta exigible la evaluación ambiental estratégica para la modificación del plan de usos de los espacios portuarios. Por ello, inadmite el tercer motivo de casación, por plantear una cuestión nueva que no había sido formulada en la instancia por las partes ni contemplada en la Sentencia impugnada; desestima los demás motivos de casación formulados y declara que no ha lugar al recurso; confirma la sentencia objeto del recurso; e impone las costas de la casación a la parte recurrente (hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales, más el IVA que corresponda a la cantidad reclamada).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Afirma el Abogado del Estado que la Sala de instancia no ha respondido a la alegación formulada en el fundamento cuarto, apartado 3, de la contestación a la demanda de que la totalidad de las obras del puerto de Marín ejecutadas o en ejecución habían sido objeto de evaluación positiva de impacto ambiental, por lo que en ningún caso el Plan de utilización de espacios portuarios tendría un efecto significativo en el medio ambiente.
El motivo debe ser desestimado. Es cierto que la sala no dedica una argumentación específica a esta queja, pero ello no supone que haya quedado sin contestar ni una pretensión ni una alegación esencial de la parte demandada en la instancia. En efecto, el fundamento en el que la Administración planteaba esta alegación tenía como eje central la innecesariedad de que la modificación del plan de utilización de espacios portuarios fuese sometida a evaluación ambiental, principalmente porque, según el Abogado del Estado, dicho instrumento tal sólo recoge determinadas actuaciones, pero no es el fundamento o acto que acuerda las mismas. Y en ese eje argumental añade que, además, tales actuaciones, ya ejecutadas o en ejecución, habían sido sometidas a evaluación ambiental por lo que la Orden impugnada no tenía efectos medioambientales. Sin embargo, cuando la Sentencia rechaza la tesis básica y afirma que la modificación sustancial del plan de usos debe ser sometida a evaluación por sí misma, porque en definitiva es la cobertura de tales actuaciones, está dando respuesta a la alegación básica del citado fundamento cuarto de la demanda, lo que hace irrelevante la alegación relativa a la evaluación de las concretas actuaciones que ha de considerarse implícitamente desestimada. Y no cabe duda de que la Sala ha tenido presente tal aspecto de la alegación, ya que en el fundamento cuarto de su Sentencia se recoge detenidamente el informe aportado por la Administración en el que se señala que las actuaciones incluidas en el Plan de utilización de espacios portuarios distintas a las previstas en el de 1997 han sido evaluadas ambientalmente” (FJ 3º).
“(…) La tesis de que un plan de utilización de espacios portuarios no requiere evaluación ambiental sino que son las actuaciones contempladas en el mismo las que habrían de ser evaluadas ha sido ya examinada por esa Sala. Así, en la Sentencia de 30 de octubre de 2009 (RC 3371/2005), tras rechazar una tesis semejante en relación con los planes urbanísticos, la refuta igualmente de forma expresa respecto de los planes de utilización de espacios portuarios sobre los que versa la presente litis, y en relación precisamente con el propio puerto de Marín (…)
Dijimos en dicha sentencia que en materia de puertos no son los planes especiales los que legitiman actuaciones e infraestructuras, sino que dicha función la cumplen precisamente los planes de utilización de espacios portuarios, según determinaban los artículos 18 y 15, respectivamente, de la Ley de Puertos del Estado. Mientras que los planes especiales (artículo 18) se limitan a regular usos urbanísticos y no a legitimar las infraestructuras portuarias, es el plan de utilización de los espacios portuarios (artículo 15) el que precede en el tiempo al plan especial y el que legitima la implantación efectiva de los usos estrictamente portuarios en los puertos de interés general (…)
Tal como avanzábamos en la citada Sentencia, la Ley de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General ( Ley 48/2003, de 26 de noviembre), hoy derogada pero de aplicación ratione temporis al presente supuesto, confirma dicha tesis, como sostiene la Sentencia impugnada en el fundamento de derecho quinto ya transcrito. Su artículo 97 establecía en su apartado 1 que las modificaciones sustanciales de los planes de utilización de espacios portuarios se someten al mismo procedimiento de aprobación que los propios planes de utilización previsto en el artículo 96. El apartado 4.a) establece lo siguiente:
“4. Una vez elaborado el expediente de propuesta de Delimitación de los espacios y Usos Portuarios por la Autoridad Portuaria, se seguirá el siguiente procedimiento administrativo:
a) La Autoridad Portuaria solicitará informe de las Administraciones urbanísticas, de la Administración con competencia en materia de costas, de pesca en aguas interiores, de ordenación del sector pesquero y deportes, así como en aquellos otros ámbitos sectoriales sobre los que pueda incidir la Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios, que deberán informar en los aspectos relativos a sus propias competencias”.
Esta previsión de solicitud de informe de las Administraciones públicas con competencias en cualquier ámbito sectorial sobre el que pueda incidir la delimitación de los espacios y usos portuarios, puesta en relación con lo previsto en la Ley sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Ley 9/2006, de 28 de abril), lleva a la Sala de instancia a la conclusión de que era preciso una evaluación ambiental (…)
Los planes y programas contemplados en el citado precepto han de ser sometidos a evaluación ambiental cuando tienen “efectos significativos sobre el medio ambiente”, lo que, en su caso, debe determinarse por el órgano ambiental mediante el procedimiento contemplado por los artículos 4 y 17 de la propia Ley 9/2006, que contemplan la consulta a las Administraciones afectadas previstas en el artículo 9.
Pues bien, la Sentencia recurrida, tras un examen del procedimiento seguido para determinar si la modificación del plan de usos de espacios portuarios tenía efectos significativos sobre el medio ambiente, considera que no se cumplió la tramitación estipulada en el citado artículo 17 de la Ley 9/2006. Pero además y sobre todo, examina directamente el contenido de la modificación del plan objeto de la litis y, con criterio que esta Sala de casación comparte, llega a la conclusión de que la modificación efectivamente tiene tales efectos significativos sobre el medio ambiente (fundamento de derecho octavo). Por lo demás, dicha conclusión ya había sido declarada por esta Sala en la citada Sentencia de 30 de octubre de 2009 (RC 3371/2005), en la que, como se ha indicado ya, tras casar la Sentencia de instancia se anuló el Plan Especial del puerto de Marín por amparar -más allá de su propio alcance legal- algunas actuaciones contempladas en el plan de utilización de espacios aquí controvertido -en especial la construcción de un muelle con relleno de zona marina- sin evaluación de impacto ambiental” (FJ 4º).
“(…) En el segundo motivo el Abogado del Estado sostiene que todas las actuaciones recogidas o examinadas en el plan objeto de este procedimiento, han sido objeto de evaluación ambiental, por lo que la falta de evaluación del plan resultaría irrelevante.
Dicha tesis resulta inaceptable, pues supondría admitir la no preceptividad de la obligación de evaluación ambiental de planes y programas, en realidad de la Ley 9/2006. Como es evidente, la obligación de someter a evaluación ambiental tales planes y programas tiene precisamente el objetivo de hacer una previsión ambiental sistemática a más largo plazo, evitando el riesgo de que una evaluación específica de actuaciones concretas en un determinado ámbito territorial no permita ver el efecto acumulativo de las mismas y su incidencia ambiental conjunta. La evaluación ambiental de planes y programas, contemplada en diversos instrumentos internacionales mencionados en la exposición de motivos de la Ley 9/2006, y la Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, justifican la aprobación de la citada Ley 9/2006 (trasposición de la citada Directiva), cuya eficacia quedaría invalidada en gran medida si se admitiese que la falta de realización de una evaluación legalmente preceptiva de un plan o programa quedase subsanada por la evaluación posterior de las concretas actuaciones contempladas en dicho plan o programa.
En conclusión y como es evidente, la evaluación ambiental posterior de las actuaciones contempladas en la modificación del plan de usos de espacios portuarios no afecta a que la aprobación del mismo incumpliendo las previsiones legales resulte contraria a derecho, con las consecuencias y efectos que procedan en derecho en cada supuesto” (FJ 5º).
Comentario de la autora:
Esta Sentencia es interesante para delimitar el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica. El Tribunal Supremo considera exigible la evaluación ambiental estratégica para la modificación de un plan de utilización de espacios portuarios. En concreto, sostiene que la modificación del Plan de utilización de los espacios portuarios del puerto de Marín y ría de Pontevedra tenía efectos significativos sobre el medio ambiente, y, en consecuencia, debía someterse a evaluación ambiental. Además, y ello debe ser destacado, frente al razonamiento seguido por el Abogado del Estado en el litigio que dio lugar a la Sentencia objeto de análisis, considera que la ausencia de una evaluación ambiental legalmente preceptiva del plan no puede quedar subsanada por la evaluación posterior de las concretas actuaciones contempladas en dicho plan o programa.
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